1960년대 박정희 정부의 주택정책과 주택사업의 시장화

국문 초록 (Abstract)

본 논문은 1960년대 박정희 정권기 주택정책의 성격을 해명하기 위해 정부의 주택문제 인식과 주택정책의 전개과정을 분석하였다. 1960년대 주택정책은 1950년대부터 해결되지 못한 채 심화되고 있는 도시 주택난에 대한 대책이자 경제개발을 위한 사회간접자본의 확충의 차원에서 시행되었다. 따라서 국민생활 안정을 위한 사회(복지)정책이자 산업화를 위한 경제정책이기도 한 주택정책의 이중적 속성을 고려하여 1960년대 주택정책의 의도와 실제를 해명하고자 했다.
박정희 정권은 주택문제를 본격적으로 국토건설과 건설산업의 영역에서 다루었다. 경제개발계획의 일환으로 주택건설계획을 수립하고 국토건설과 사회간접자본 확충 차원에서 주택행정체계를 정비하였다. 이는 주로 구호와 복지 차원에서 다루던 이전 주택정책과 차이가 있었다. 하지만 타 산업 분야에 비해 주택건설이 지닌 가시적 경제성장 효과는 낮게 평가되었고 주택사업에 대한 국가의 역할은 과감한 재정 투자보다는 제도 정비로 한정하여 행해졌다.
초기 박정희 정권은 무허가주택 철거에 적극적인 태도를 보였고 지자체가 저소득층을, 주택공사가 중소득층을 대상으로 하여 이원적으로 공영주택사업을 실시했다. 서울시를 비롯한 지방자치단체는 철거민·난민의 집단 이주정책과 구호주택 건설을 추진했는데 이는 본질적으로 임시적인 조치에 불과했다. 주택공급을 국민의 주거권 보장 측면에서 접근하기보다 정부의 책임과 역할을 제한적인 것으로 사고하면서 경제적 능력에 따른 주택확보가 기본이 되어야 한다고 보았기 때문이다. 한편 주택공사는 주택의 산업적 측면을 중심으로 상품성을 강조한 시범주택 건설에 주력하였으나 적은 공급량과 비싼 주택가격이 문제가 되었다.
전반적으로 정부의 주택투자가 저조한 가운데 공영주택사업으로 건설된 주택 수는 매우 적었고 주택난 해소에 기여하는 바는 매우 한정적이었다. 1960년대 중반 이후 서울시와 주공은 부족한 재정을 주택사업의 수익성 강화를 통해 해결하고자 했다. 수익자 부담 원칙을 더욱 강화하면서 중상류층을 겨냥한 주택건설이 확대되었다. 공영주택 사업기관으로서의 공공적 기능은 축소되었다. 갈수록 늘어나는 무허가주택과 주택난의 해결책으로 무허가주택 양성화 및 시민아파트 건설을 추진하였으나 이 또한 주거안정을 보장할 수 없었고, 주택 설비 부담을 입주자들에게 전가하는 것이었다. 이는 1960년대 박정희 정권의 복지 인식의 한계를 보여주었다.
정부가 추구한 주택난 해소의 궁극적인 해결책은 민간 주택건설의 확대였다. 대단위 택지조성 사업과 주택금고 설립은 대표적인 민간 자력건설 조장책이었다. 대단위 택지조성은 저렴한 택지공급으로 자력건설의 부담을 절감하는 한편 주택의 대량공급 기반을 조성하기 위한 것이었다. 하지만 이는 큰 폭의 지가상승과 부동산 투기 붐의 결정적 계기가 되었다. 정부의 부동산 투기 억제책은 민간 주택건설이 부동산 경기부양에 기반하고 있어 철저하게 시행될 수 없었다. 정부의 시장 통제력은 미약했고 오히려 투기 억제책을 완화하여 부동산 경기부양에 기대어 건설 확대를 꾀했다.
주택금고는 서민 주택금융의 실시와 민간 주택자금 동원을 목적으로 설립되었다. 하지만 설립 직후부터 자금 운영의 어려움에 처했고 정부는 정부 재정 지원 부족과 민간자본 동원의 한계를 국민의 자립·협조정신을 통해 해소하고자 했다. 하지만 부금 가입 및 융자 조건은 가난한 무주택 서민을 위한 복지제도로서도 한계를 지니고 있었고 민간 주택건설에서 차지하는 주택금고의 영향력도 크지 않았다.
1960년대 중후반의 민간 주택건설의 확대는 본질적으로 지가상승에 의한 부동산 경기 부양의 결과였고 기업화된 주택건설기업이 등장하는 배경이 되었다. 하지만 정부가 언설로나마 표방했던 사회정책적인 의미가 실현될 수 없는 상황에서 저소득층 주거안정은 더욱 요원해졌다. 그리고 1970년대 주택정책은 주택건설산업의 대형화와 시장 활성화를 위한 국가 개입을 강화해나가는 방향으로 귀결되었다.