중국의 당-국가체제에 관한 일고찰- 당내법규를 중심으로- = Research on the regulations of the Communist Party of China

국문 초록 (Abstract)

중국은 우리와 지리적으로 가깝지만 정치·사회·경제·문화 등 제반 영역에서 우리와 큰 차이가 있는데, 그 중심에 사회주의제도와 중국 공산당이 있다. 그래서 우리는 흔히 중국의 정치체제를 ‘당-국가체제’라고 부른다. 당-국가체제란 하나의 특정 당이, 중국의 경우 중국 공산당이 국가를 운영하는 체제이다. 따라서 중국을 제대로 이해하려면 반드시 중국 공산당을 알아야 한다.
‘당-국가체제’라는 독특한 정치 시스템을 가진 중국에서, 중국 공산당은 중국을 어떻게 ‘영도’하는가? 이를 알려면 반드시 중국 공산당의 규범 체계를 이해해야 한다. 이는 반대로 국가의 기본법인 헌법과 각종 조직법 등 법률을 통해서는 중국이라는 국가의 운영시스템을 제대로 파악하기 힘들다는 것을 말한다.
중국 공산당은 과거와 달리 정책 중심의 관리 방식에서 벗어나 의법치국 즉 당내법규와 국가법률 등 규범 중심의 국가 운영방식을 채택하고 있다. 2016년 중공중앙이 공포한 ‘당내법규제도건설강화에 관한 의견(关于加强党内法规制度建设的意见)’은 중국 공산당 창건 100주년을 맞아 당내법규제도건설을 위한 강화하기 위한 내용으로 구성되어 있다. 주요 내용은 “당장을 핵심으로 하고, ‘당의 조직법규제도(党的组织法规制度)’, ‘당의 영도법규제도(党的领导法规制度)’, ‘당의 자체건설법규제도(党的自身建设法规制度)’ 및 ‘당의 감독보장법규제도(党的监督保障法规制度)’로 구성된 1+4의 체계를 구축하며, 장정(당장), 준칙, 조례, 규칙, 규정, 방법, 세칙으로 구성된 1+6의 규범 체계를 형성하는 것이다.
‘당내법규’라는 용어는 1938년 마오쩌둥이 처음으로 사용하기 시작했다고 하지만 당내법규의 의미가 명확한 것은 아니다. 현재 당내법규란 당의 중앙조직, 중앙기율위원회, 당 중앙업무기구, 성·자치구·직할시 당 위원회가 제정한 당의 통일적 의지를 구현하고, 당의 영도 및 당의 건설 활동을 규율하고, 당의 기율에 의지하여 실시를 보장하는 전문적인 규장제도를 말한다.
중국의 법치 현실에 있어서 헌법과 법률도 당이 제정 및 개정하며, 하위 법규 또한 당의 동의가 있어야 제정 및 개정될 수 있다. 더욱이 당내법규가 외부효 즉 법규로서 작용함은 물론 당의 규범성 문건의 경우 국가의 법률로 전환되기도 하며, 당정연합공문의 경우 그 자체가 법규로서 외부효를 가진다. 이러한 당내법규의 문제점은 당내법규가 당‘내’에서 효력을 가질 뿐만 아니라 종종 당‘외’까지 효력을 확장하는 경우가 있다는 점이다. 즉 일부 당내법규는 ‘당의 내부’라는 한계를 넘어서 국가의 법률을 대신하거나 또는 대체하고 있다. 또한 일부 중요 당내법규의 경우 외부에 공개되지 않는 등 국가기밀처럼 취급되고 있다. 따라서 이러한 관행은 반드시 개선되어야 할 것이다.
우리가 중국의 정치 현실과 중국법을 제대로 이해하기 위해서는 당내법규에 대한 이해가 요구된다. 하지만 아직 우리나라에서는 이에 대한 제대로 된 연구 성과가 존재하지 않는다. 이유는 우리를 포함한 거의 모든 국가에서 당의 강령 및 당헌 등은 내부적 효력밖에 없고, 국가기관은 물론 정당에 가입하지 않은 일반 국민에게는 아무런 구속력이 없기 때문이다. 하지만 중국의 경우 우리와 달리 당 내부의 규정이 법률처럼 당원 이외의 국가기관과 국민을 직접 구속하기도 한다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Although China is geographically similar to South Korea, there are great differences with South Korea in political, social, economic, and cultural fields. Its center is the socialist system and the Communist Party of China. Therefore, we usually call China ‘party-state system’. The so-called party-state system refers to a specific party, while China is a system in which the Communist Party runs the country. Therefore, if we want to understand China correctly, we must understand the Chinese Communist Party. In China, which has a unique political system of ‘party-state system’, how does the Chinese Communist Party lead China? To know this, we must understand the normative system of the Chinese Communist Party. On the contrary, this means that it is difficult to grasp the country’s operating system through laws such as the national basic law, the Constitution and various organizational laws.
At present, unlike in the past, the Chinese Communist Party has got rid of the policy-centric management method, and has adopted the rule of law, that is, the state operation method centered on internal party regulations and national laws.
The Opinions on Strengthening the Construction of the Party's Regulations published by the Central Committee of the Communist Party of China in 2016 is the content formulated to strengthen the construction of the Party's regulations on the 100th anniversary of the founding of the Communist Party of China. The core content is to build a 1+4 system with the party constitution as the core, consisting of the party's organization and regulation system, the party's leadership regulation system, the party's self-construction regulation system and the party supervision and guarantee regulation system. Articles of Association, Guidelines, Regulations, Rules, Regulations, Methods, Detailed Rules, etc. constitute a 1+6 system.
Although the term internal party regulations was first used by Mao Zedong in 1938, the meaning of internal party regulations was not clear. The current inner-party regulations refer to the special rules and regulations formulated by the party's central organization, the Central Commission for Discipline Inspection, the working organs of the Party Central Committee and the party committees of provinces, autonomous regions and municipalities directly under the central government to reflect the party's unified will, standardize the party's leadership and Party construction activities, and rely on Party discipline to ensure the implementation. In the reality of the rule of law in China, the constitution and laws are also formulated and revised by the party, and many lower-level laws and regulations need to be approved by the party before they can be formulated and revised. What's more, as an external effect, internal party regulations play a role as laws and regulations. Party normative documents can sometimes be converted into national laws. The party-government joint official document itself can have external effects as laws and regulations.
However, the problem with internal party regulations is that although there are many cases in which internal party regulations have external effects, that is, legal effects, some important internal party regulations are not disclosed to the outside world, just like state secrets. Of course, the issue of some internal party regulations that exceed their boundaries or replace national laws should also be improved in the future.
If we want to correctly understand China's political reality and correctly grasp Chinese laws, we must understand the party's regulations. However, there is no research result on this in South Korea. The reason is that in almost all countries, including ours, the party’s program and party regulations are only internally valid. Therefore, internal party regulations have no binding force on state agencies or ordinary citizens who have not joined a party.

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