서울시 정비사업에 의한 공공보행통로 유형과 활용성 분석 = Analysis on the Public Walkways in Redeveloped Apartment Complexes of Seoul

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The continuous development of large-scale apartment complexes has often disrupted existing urban pedestrian flows. To address this issue, public pedestrian pathways were introduced. However, due to the inherent characteristic of designating public functions on private land, conflicts surrounding the closure of these pathways have persistently arisen. Despite various institutional improvements by the Seoul Metropolitan Government, the underlying conflict structure has
remained largely unchanged over the past 15 years.
Originating from this problem statement, this study conducted a comprehensive survey of public pedestrian pathways installed in redevelopment projects with over 500 households in Seoul, specifically those occupied between 2020 and 2024. The research aimed to provide fundamental data necessary for institutional improvement by analyzing the installation status, types, and usability of these pathways.
The survey yielded three key findings: Firstly, while most public pedestrian pathways were formally designated as open, some complexes exhibited limited accessibility, such as arbitrarily closing pathways during nighttime hours or installing unsecured gates. Given that these pathways primarily serve as internal pedestrian routes within complexes, safety indicators (e.g., CCTV, security lights) and comfort indicators (e.g., adequate width) were generally satisfactory.
Secondly, despite adequate openness, safety, and comfort, accessibility restrictions emerged as a critical factor hindering the utilization of public pedestrian pathways. In 28% of the surveyed complexes, accessing the pathways was challenging due to physical barriers such as level differences, stairs, fences, or security gates. Notably, level differences proved to be a decisive impediment for pedestrians with reduced mobility.
Thirdly, the usability of public pedestrian pathways was maximized when they provided high-quality accessibility to essential destinations like schools and subway stations. For pathways leading to non-essential but quality-of-life-enhancing destinations (e.g., parks, mountains, the Han River), the pathway's comfort and sense of openness significantly influenced their usability. Conversely, pathways formally installed along complex boundaries without a clear purpose exhibited significantly low utilization.
Currently, the Seoul Metropolitan Government's incentives for public pedestrian pathways are solely based on the pathway's area, neglecting to evaluate its "purpose of passage." This oversight leads to the development of pathways that, despite their potential public value, are underutilized or rarely used by external pedestrians. Therefore, this study proposes an institutional reform that clearly evaluates the pathway's purpose from the planning stage, determines
designation based on its importance, and provides differentiated incentives. For essential-purpose pathways directly related to ensuring mobility rights (e.g., connections to schools, public transportation hubs), higher incentives should be provided, coupled with strong encouragement to ensure their physical completeness, including openness and accessibility. Furthermore, to maintain pathway openness, a management model should be established where residents
and local governments jointly agree on opening hours, management responsibilities, scope of liability, and cost-sharing.

국문 초록 (Abstract)

대규모 아파트단지의 연속적 개발은 도시 내 기존 보행 흐름을 끊어놓는 결과를 불러왔으며, 이를 해소하기 위한 수단으로 공공보행통로가 도입됐다. 그러나 사유지에 공적인 기능을 부여한다는 특성 때문에 공공보행통로 폐쇄를 둘러싼 갈등은 끊이지 않고 있다. 서울시의 여러 제도 개선에도 불구하고 지난 15년간 갈등 구조는 거의 바뀌지 않았다.
본 연구는 이러한 문제의식에서 출발해 2020년부터 2024년까지 5년간 입주한 서울시 내 500세대 이상 정비사업 단지에 설치된 공공보행통로를 전수 조사했다. 통로의 설치 현황과 유형, 활용성을 분석해 제도 개선에 필요한 기초자료를 제공하는 것을 연구 목적으로 삼았다.
조사 결과 첫째, 대부분의 공공보행통로는 형식적으로는 개방돼 있었으나, 일부 단지에서 야간 시간대에 통로를 임의로 폐쇄하거나 잠금 장치가 없는 철문을 설치하는 등 제한적인 개방 형태가 나타났다. 공공보행통로는 단지 내부의 보행로인 만큼 CCTV·보안등 등 안전성과 적정 폭 확보 등 쾌적성 지표는 대체로 양호한 수준이었다.
둘째, 개방성·안전성·쾌적성이 갖춰진 상태에서 접근성 제약은 공공 보행통로의 활용을 저해하는 핵심 요소로 작용하고 있었다. 조사 대상 단지 28%에서 단차·계단·펜스·보안문 등으로 인해 공공보행통로에 접근하는 데 어려움이 있었다. 특히 경사 지형으로 인한 단차는 보행약자의 통로 이용을 방해하는 결정적 요인이 되고 있었다.
셋째, 공공보행통로의 활용성은 학교·지하철역이라는 필수 목적지와 질 높은 접근성이 결합할 때 극대화됐다. 꼭 가야하는 곳은 아니지만 삶의 질을 높일 수 있는 공원·산·한강 등이 목적지인 공공보행통로에서는 통로의 쾌적성과 개방감이 활용성을 좌우하는 주요 변수로 작용하고 있었다. 반면, 뚜렷한 목적 없이 단지 경계를 따라 형식적으로 설치된 통로는 활용도가 현저히 낮았다. 활용성이 훌륭한 공공보행통로에서 입주민들의 폐쇄 요구가 특히 거세다는 점은 풀어야 할 과제다.
현재 서울시의 공공보행통로 인센티브는 통로의 면적을 기준으로 부여될 뿐 ‘통행 목적성’을 평가하지는 않는다. 이는 공공성이 높지만 실패한 통로, 또는 외부 보행자가 거의 없는 통로가 만들어지는 원인이 된다. 이에 본 연구는 계획 단계에서부터 통로의 목적성을 명확하게 평가하고, 그 중요도에 따라 지정 여부를 결정하며, 인센티브를 차등 지급하는 제도 개편을 제안한다. 학교·대중교통 결절점으로 향하는 필수 목적형 통로에 대해서는 더 높은 인센티브를 부여하는 동시에 개방성, 접근성 등 물리적 완결성을 확보하도록 강력하게 유도해야 한다. 이와 함께 통로 개방을 유지하기 위해 입주민과 지자체가 개방 시간, 관리 주체, 책임 범위, 비용 분담 사항을 협약하는 관리 모델을 구축하는 것이 필요하다.

목차 (Table of Contents)

• 제 1 장 서론 1
• 제 1 절 연구의 배경 및 목적 1
• 1. 연구의 배경 1
• 2. 연구의 목적 3
• 제 2 절 연구의 범위 및 방법 5
• 1. 연구의 범위 5
• 1) 시간·공간적 범위 5
• 2) 연구 대상 6
• 2. 연구의 방법 9
• 제 2 장 이론 및 선행연구 검토 13
• 제 1 절 이론적 배경 13
• 1. 공공보행통로의 정의 13
• 2. 공공보행통로의 법적 근거 13
• 1) 국토계획법과 지구단위계획 13
• 2) 주택법과 사업계획승인 17
• 3) 공공보행통로 폐쇄 시 제재 조치 17
• 3. 공공보행통로 제도의 연혁 20
• 4. 공공보행통로 관련 서울시 정책 변화 22
• 1) 대단지 공공보행통로 의무화(2010년) 22
• 2) '보행친화도시 서울'과 공공보행통로 조성원칙 제시 (2013~2014년) 23
• 3) '아파트단지 조성기준' 수립과 공공보행통로 조성원칙 제시(2020~2023년) 27
• 4) 공공보행통로 관련 법령정비 요청(2023~2024년) 29
• 5. 공공보행통로 관련 외국 사례 30
• 1) 미국 뉴욕의 POPS(Privately Owned Public Spaces) 30
• 2) 영국의 공공통행권(Public Right of Way) 32
• 3) 독일의 통과권(Durchwegung) 34
• 제 2 절 선행연구 검토 36
• 1. 공공보행통로의 법적 성격과 제도 개선에 관한 연구 36
• 2. 갈등 사례와 보행권 관련 연구 37
• 3. 공공보행통로 개설 사례 연구 38
• 4. 선행 연구와의 차별성 41
• 제 3 장 서울시 정비사업에 의한 공공보행통로 현황 42
• 제 1 절 공공보행통로의 기본 현황 42
• 1. 조사 대상 및 평가지표 설정 42
• 2. 공공보행통로의 현황 46
• 1) 연도별 설치 비율 변화 46
• 2) 사업 유형 46
• 3) 사업시행계획 인가 시기 47
• 4) 면적별 분포 49
• 제 2 절 공공보행통로의 유형 50
• 1. 형태에 따른 공공보행통로 유형 50
• 1) 관통형 51
• 2) 외곽형 56
• 3) 혼합형 57
• 4) 입체형 59
• 2. 통행 목적에 따른 공공보행통로 유형 60
• 1) 학교형 62
• 2) 대중교통 접근형 62
• 3) 공원 및 자연 연계형 63
• 4) 공공시설 및 생활편의시설 연계형 63
• 5) 통행 목적성이 뚜렷하지 않은 통로 63
• 제 4 장 공공보행통로의 활용성 분석 64
• 제 1 절 도시계획적 측면에서의 활용성 분석 64
• 제 2 절 활용성의 전제 조건: 개방성과 물리적 기반 분석 66
• 1. 최소 조건: 개방성 66
• 2. 물리적 기반: 접근성, 안전성, 쾌적성, 인지성 69
• 1) 단차로 인한 제약 70
• 2) 펜스 및 보안문 설치로 인한 제약 72
• 3) 직관적이지 않은 경로로 인한 제약 73
• 4) 인지성이 낮아 생기는 제약 74
• 제 3 절 활용성의 핵심 동인: 목적 유형별 연계성 분석 75
• 1. 필수 목적형 75
• 2. 선택 목적형 77
• 3. 목적 부재형 79
• 제 4 절 공공보행통로 미지정 사례와 제도적 한계 83
• 1. 강남 서초 아파트지구 83
• 2. 아현 재정비촉진구역 84
• 제 5 장 결론 및 시사점 86
• 제 1 절 연구의 결과 86
• 제 2 절 시사점 88
• 참고문헌 90
• 부록 94
• Abstract 98