The US President as Chief Negotiator : Analyzing Domestic Political Strategy in US-China Relations = 수석협상가로서의 미국 대통령: 미중관계에서의 국내정치전략 분석

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This dissertation analyzes the US economic foreign policy toward China amid escalating US-China strategic competition, focusing on the president’s domestic political strategy as the chief negotiator. From the end of the Cold War until now, the US and China have engaged in a dynamic interplay of competition and cooperation, with the US eventually acknowledging China as its ‘only competitor.’ Despite concerns about a ‘Thucydides’ trap’ in the conflict between these two global powers, the US has significantly aided China’s ascent. By integrating China into the global economy and granting WTO accession and favorable trade status, the US has fostered extensive cooperation with China, inadvertently paving the way for China’s assertive rise. However, when it came time for checks on China’s growth, the US failed to develop the right ones. The US, in response, initiated a hardline trade war to address this shift in power dynamics. So, why did the US choose to support the development of a potential competitor, China? Furthermore, why did the US risk falling into a Thucydides trap if it failed to cope with China's rise? Furthermore, why did the US change its policy direction after adopting a robust China-bashing policy in 2018? And why did it happen this time? This dissertation seeks to go beyond the limitations of the existing structural and epistemological literature on these issues by providing a theoretical framework that can comprehensively and coherently explain a wide range of periods from the US perspective, with China’s rise as the critical variable in the US-China conflict. This dissertation is organized into six chapters. The initial chapter presents the dissertation’s background and objectives, and a literature review highlights the dissertation’s unique contribution to existing scholarly work. The second chapter focuses on the domestic balance of power in the US foreign policy-making procedure within the framework of the strategic competition between the US and China. It proposes the research framework and hypothesis for assessing how the president, as the chief negotiator, defines the national interest of the US and what strategies he employs to steer policy in line with his preferences as he redefines the national interest in competition with other domestic political forces. In doing so, it highlights the characteristics of foreign policy toward China. It emphasizes the president’s pivotal role as the chief negotiator (PACN) and the face of US-China relations, where his decisions and actions carry significant weight. In negotiations with China, there are many voices at home, and while bipartisan cooperation on foreign affairs is the norm, they hold veto power over the president. In addition, the president, as the chief negotiator, acts to achieve his political interests. Hence, he sets his acceptability set in negotiations with China and tries to adjust his domestic wins by negotiating with the veto power accordingly. This dissertation classifies the PACN’s approach to negotiations in this scenario into a typology of five categories. A PACN-as-dove pursues pro-China policies without much pushback from other domestic political actors. Conversely, a PACN-as-strong dove has a more comprehensive range of self-acceptability than domestic win-sets, focusing more on negotiating success with foreign negotiators rather than domestic political actors. In contrast, a PACN-as-hawk would implement anti-China policies without opposition from domestic political forces. At the same time, a PACN-as-strong hawk has a less comprehensive acceptability set than domestic win-sets. Hence, he implements anti-China policies through a strategy of reducing domestic win-sets. A PACN-as-agent aligns his acceptability set with the domestic median position. With this categorization, this study examines six presidencies, from G.H.W. Bush to Biden, examining their political preferences and acceptability sets on critical political issues in their relations with China and analyzing whether they use different strategies to adjust their domestic win-sets in their relations with Congress as a significant domestic veto power. The third chapter examines the foreign policy toward China of the chief negotiators, G.H.W. Bush and Clinton, from the Tiananmen Square Incidents to China’s WTO accession, and how they adjusted their domestic win-sets in negotiations with China through pro-China policies. In the post-Cold War era, G.H.W. Bush and Clinton sought to improve US-China relations by conciliatory gestures to China as the PACN-as-strong doves, overcoming domestic opposition. The key political issues for these two PACNs were China’s MFN status and the conflict over human rights. In the period following the Tiananmen Square Incident, China’s human rights were under severe threat, and the US Congress had called for sanctions to be imposed on trade with China over its human rights record. However, both PACNs saw China’s potential as a market and were willing to take the lead in the competition with Congress. Clinton, in particular, independently de-linked human rights and trade, paving the path for China’s WTO membership. However, their strong dovish policy helped China’s rise, as they gave up leverage that could have been used to forcefully pressure China by linking human rights and economic issues. The most significant setback was that the US remained soft in its negotiations with China, keeping the same leaders responsible for China’s human rights record in place.
The fourth chapter analyzes whether the presidents as chief negotiators, Bush and Obama, maintained the status quo in the US-China relationship after the September 11 attacks, the financial crisis, and the rise of Xi Jinping as general secretary of the Chinese Communist Party. Bush assumed office amid an expanding trade deficit with China, and the US could not focus on competing with China. Following the September 11 attacks and the financial crisis, the US demanded a role for China as a responsible stakeholder and wanted to usher in an era of cooperation with China. As the PACN-as-dove, he could continue his previous dovish policies without opposition from China’s positive economic values and domestic veto power. Obama, who took over from Bush, also sought to cooperate with China. With the emergence of a new leader, Xi Jinping, China began capitalizing on the momentum of change. It abandoned the strategy of tāoguāngyǎnghuì, a strategy that it had been developing quietly to hide its rise, and sought to confront the US as a great power. In line with Obama’s pivot to Asia strategy, he, as the PACN-as-agent, maintained the status quo regarding China’s currency manipulation of the RMB and the US’s accession to the Trans-Pacific Partnership (TPP). On the former issue, a sharp conflict emerged within Congress. Still, Obama maintained the status quo by weighing in favor of cooperation with China and maintaining his previous median opinion, while in the case of the TPP, Obama’s hardline policy toward China failed in the competition with Congress, so he maintained the status quo by retaining a median position. The PACNs’ median positions effectively managed the US-China relationship as agents of the status quo, during which China made remarkable progress. The fifth chapter analyzes why Trump and Biden pursued an aggressive China-bashing policy when the US-China conflict began in earnest and how they used a strategy of adjusting domestic win-sets to gain an advantage in negotiations with China. Trump took office amid a trade imbalance and a recession in the US manufacturing market. As a right-wing populist, he heralded a sea change in US-China relations, advocating an America First approach. His efforts to appeal to voters who were losing manufacturing jobs to China were particularly well-received. With the advent of PACN, which no longer favors the status quo, his harsh criticism of China and his high tariffs led to a trade war, indicating that the appeal of China as a market and its economic benefits, as considered by previous PACNs, were no longer valid. By re-linking the economy and security after Clinton had separated the matter of human rights and China’s economy, Trump created a new divide on the issue of China that he could turn into the policies he wanted. Trump became a PACN-as-hawk, actively meeting with the public, using executive orders to implement his hardline policy, and leveraging the far-right wing of the Republican Party, including the HFC. However, he has also been seen as a PACN-as-strong hawk who has used the reducing win-set strategy to deal with the side effects of stricter sanctions on China and domestic backlash. Biden has inherited Trump’s legacy of hardline policy. In particular, he has maintained a tough stance on China through executive orders. He has moved his China policy from decoupling to de-risking through direct and indirect China containment legislation. However, bipartisan cooperation in Congress has been challenging to achieve on indirect China containment legislation, and the Inflation Reduction Act (IRA) is a prime example of this conflict. Through the critical issue of the IRA bill’s passage, we analyzed how Biden, as PACN-as-strong hawk, manipulates the domestic win-set in favor of his hawkish policy toward China. In the final chapter, this dissertation summarizes the main findings, limitations, and implications and looks ahead to the anticipated 2024 US presidential election and China’s response. Finally, in analyzing the long-standing US-China relationship and the intensifying strategic competition between the two countries, this thesis focuses on a critical domestic actor, the US president, to understand why the US has failed to contain China’s rise, why it has failed to respond appropriately, and why it has adopted a hardline policy. The dissertation also analyzes the political dynamics in depth. Fortunately, the two powers have not yet gone to war, but their strategic rivalry significantly impacts the world. Given the US presidential election in 2024, the US policy of bashing China, and its countering strategy against it, we expect the US-China rivalry to intensify. Understanding this rivalry in a broader context and laying the groundwork for cooperation and harmony by closely monitoring the US domestic political situation is critical.

국문 초록 (Abstract)

이 논문은 미중 전략 경쟁이 격화되는 상황에서 미국의 대중국 경제 외교 정책을 국내 정치적 요인, 특히 중국과의 협상에서 수석협상가로서 대통령의 국내 정치 전략에 초점을 맞추어 분석한다. 탈냉전 시대부터 현재까지 미국과 중국은 경쟁과 협력의 역동적인 상호작용을 해왔으며, 결국 미국은 중국을 ‘유일한 경쟁자’로 인정했다. 이 두 강대국 간의 갈등으로 인한 ‘투키디데스의 함정’에 대한 우려에도 불구하고, 미국은 중국의 부상에 중요한 원동력이 되어 왔다. 미국은 중국을 세계 경제에 통합하고 WTO 가입과 유리한 무역 지위를 부여함으로써 중국과의 광범위한 협력을 촉진하여 의도치 않게 중국의 적극적인 부상을 위한 길을 열어주었다. 이에 대응하여 미국은 이러한 힘의 역학 관계의 변화를 해결하기 위해 강경한 무역 전쟁을 시작했다.
그렇다면 미국은 왜 잠재적 경쟁자인 중국의 발전을 강화하기로 선택했는가? 나아가 미국은 왜 중국의 부상에 대처하지 못하여 투키디데스의 함정에 빠질 위험을 감수했는가? 또한, 왜 2018년 이후 정책 방향을 바꾸어 강력한 '중국 때리기 정책'을 채택했으며, 이번에는 왜 그렇게 했을까? 본 논문은 미중 갈등의 핵심 변수인 중국의 부상을 중심으로 미국의 관점에서 광범위한 시기를 종합적이고 일관되게 설명할 수 있는 이론적 틀을 제공함으로써 이러한 문제에 대한 기존 구조론적, 인식론적 문헌의 한계를 넘어서고자 한다. 이 논문은 총 6개의 장으로 구성되어 있다. 첫 번째 장에서는 논문의 배경과 목표를 제시하고, 문헌 검토를 통해 기존 학계에 대한 논문의 고유한 기여를 강조한다. 두 번째 장에서는 미국과 중국 간의 전략적 경쟁의 맥락에서 미국 외교 정책 결정 과정의 국내 세력 균형에 초점을 맞춘다. 이 장에서는 수석 협상가인 대통령이 미국의 국익을 어떻게 정의하고, 다른 국내 정치 세력과의 경쟁에서 국익을 재정의할 때 자신의 선호에 따라 정책을 조정하기 위해 어떤 전략을 사용하는지 평가하기 위한 연구 프레임워크와 가설을 제안한다. 이를 통해 중국에 대한 외교 정책의 특징을 강조한다. 이는 대통령의 중추적 역할이자 미중 관계의 대표로서 대통령의 결정과 행동에 상당한 무게가 실리는 대통령의 중추적 역할을 강조한다. 중국과의 협상에서 미국 내에는 다양한 목소리가 존재하며 외교 문제에 대한 초당적 협력이 일반적이지만, 대통령에 대한 거부권을 가지고 있다. 또한, 대통령은 수석 협상가로서 자신의 정치적 이익을 달성하기 위해 행동한다. 따라서 그는 중국과의 협상에서 자신의 수용 범위를 설정하고 그에 따라 거부권 협상을 통해 국내 이익을 조정하려고 한다. 이 논문에서는 이 시나리오에서 PACN의 협상 접근 방식을 다섯 가지 유형으로 분류한다. PACN-as-dove는 다른 국내 정치 행위자들의 큰 반발 없이 친중정책을 추구한다. 반대로, PACN-as-strong dove는 국내 정치 행위자보다는 외국 협상가와의 협상 성공에 더 초점을 맞추면서 윈셋보다 더 포괄적인 범위의 자기 수용성을 가지고 있다. 반대로 PACN-as-hawk는 국내 정치 세력의 반대 없이 반중 정책을 시행할 수 있다. 동시에 PACN-as-strong hawk는 윈셋보다 덜 포괄적인 수용성을 가지고 있다. 따라서 윈셋을 줄이는 전략을 통해 반중 정책을 시행한다. PACN-as-agent는 자신의 수용 가능성 집합을 국내 중간 입장과 일치시킨다. 이 연구는 이러한 분류를 통해 G.H.W. 부시부터 바이든까지 6명의 대통령을 대상으로 중국과의 관계에서 중요한 정치적 이슈에 대한 정치적 선호와 수용 가능성 집합을 조사하고, 중요한 국내 거부권을 가진 의회와의 관계에서 윈셋을 조정하기 위해 다른 전략을 사용하는지 분석한다. 세 번째 장에서는 천안문 사태부터 중국의 WTO 가입에 이르기까지 주요 협상가인 G.H.W. 부시와 클린턴의 대중 외교 정책을 살펴보고, 이들이 친중정책을 통해 중국과의 협상에서 윈셋을 어떻게 조정했는지를 살펴본다. 탈냉전 시대에 G.H.W. 부시와 클린턴은 미국 내 반대를 무릅쓰고 중국에 화해 제스처를 취하며 미중관계 개선을 모색했다. 이 두 PACN의 핵심 정치적 이슈는 중국의 최혜국 대우(MFN) 지위와 인권에 대한 갈등이었다. 천안문 사태 이후 중국의 인권은 심각한 위협을 받고 있었고, 미국 의회는 중국의 인권 기록을 이유로 중국과의 무역에 제재를 가할 것을 요구했다. 그러나 두 대통령 모두 중국의 잠재력을 시장으로 보고 의회와의 경쟁에서 주도권을 잡으려 했다. 특히 클린턴은 독자적으로 인권과 무역을 분리하여 중국이 세계무역기구(WTO)에 가입할 수 있는 길을 열었다. 그러나 인권과 경제 문제를 연계하여 중국을 강력하게 압박할 수 있는 지렛대를 포기한 강력한 비둘기파 정책은 중국의 부상을 도왔다. 가장 큰 좌절은 미국이 중국과의 협상에서 중국의 인권 기록에 책임이 있는 지도자들을 그대로 유지하면서 유화적인 태도를 유지했다는 점이다. 네 번째 장에서는 9/11 테러, 금융 위기, 시진핑이 중국 공산당 총서기로 부상한 이후에도 수석협상가였던 부시 대통령과 오바마 대통령이 미중관계의 현상 유지 전략을 분석한다. 부시 대통령은 중국과의 무역 불균형이 심화되는 가운데 취임했고, 미국은 중국과의 경쟁에 집중할 수 없었다. 9/11 테러와 금융 위기 이후 미국은 책임 있는 이해 당사자로서 중국의 역할을 요구했고 중국과 협력의 시대를 열기를 원했다. PACN-as-dove로서 그는 중국의 긍정적인 경제적 가치와 국내 거부권으로 인한 반대 없이 이전의 비둘기파 정책을 이어갈 수 있었다. 부시의 뒤를 이어 취임한 오바마 역시 중국과의 협력을 모색했다. 시진핑이라는 새로운 지도자가 등장하면서 중국은 변화의 모멘텀을 활용하기 시작했다. 중국은 부상을 감추기 위해 조용히 발전시켜온 도광양회 전략을 포기하고 강대국으로서 미국에 맞서려고 했다. 오바마는 아시아로의 회귀 전략에 따라 중국의 위안화 환율 조작과 중국의 환태평양경제동반자협정(TPP) 참여에 대한 현상 유지 전략을 사용했다. 전자의 문제에 대해서는 의회 내에서 첨예한 갈등이 발생했다. 하지만 오바마는 중국과의 협력에 무게를 두고 기존의 중간 의견을 유지하며 현상 유지를 했고, TPP의 경우 오바마 대통령의 대중 강경 정책이 의회와의 경쟁에서 실패하자 중간 입장을 유지하며 현상을 유지했다. PACN-as-agent으로서 미중관계를 관리했고 이 기간 동안 중국은 괄목할 만한 발전을 이루었다. 다섯 번째 장에서는 미중갈등이 본격화된 시기에 트럼프와 바이든이 왜 공격적인 중국 때리기 정책을 선택했는지, 그리고 중국과의 협상에서 우위를 점하기 위해 국내 승부를 조정하는 전략을 어떻게 사용했는지 분석한다. 트럼프는 무역 불균형과 미국 제조업 시장의 침체 속에서 취임했다. 우파 포퓰리스트인 그는 미국 우선주의를 내세우며 미중관계의 지각변동을 예고했다. 특히 제조업 일자리를 중국에 빼앗기고 있는 유권자들에게 어필하기 위한 그의 노력은 큰 호응을 얻었다. 더 이상 현상 유지를 선호하지 않는 트럼프가 등장하면서 중국에 대한 거친 비판과 높은 관세로 무역 전쟁을 일으켰고, 이는 이전 트럼프가 생각했던 시장으로서의 중국의 매력과 경제적 이점이 더 이상 유효하지 않다는 것을 보여주었다. 특히 클린턴이 중국 경제와 인권 문제를 분리했던 것을 트럼프는 경제와 안보를 다시 연결함으로써 중국 문제에 대한 새로운 분열을 만들어 자신이 원하는 정책으로 전환할 수 있었다. 중국에 대한 그의 거친 비판과 높은 관세는 무역 전쟁으로 이어졌다. 트럼프는 대중과 적극적으로 만나고, 행정 명령을 통해 강경 정책을 시행하고, 공화당의 극우 세력인 미국 외교 협회(HFC)를 활용하는 등 PACN-as-hawk로 변신했다. 그러나 그는 중국에 대한 강력한 제재와 국내 반발의 부작용에 대처하기 위해 윈셋 축소 전략을 사용하는 PACN-as-strong hawk이기도 했다. 바이든은 트럼프의 강경 정책 유산을 물려받았다. 특히 그는 행정 명령을 통해 중국에 대한 강경한 입장을 유지해 왔다. 그는 직간접적인 중국 봉쇄 법안을 통해 중국 정책을 디커플링(de-coupling)에서 디리스킹정책(de-risking)으로 전환했다. 그러나 간접적인 중국 봉쇄 법안과 관련해서는 의회 내 초당적 협력이 어려웠으며, 인플레이션 감축법(IRA)이 이러한 갈등의 대표적인 예이다. 이 논문에서는 IRA 법안 통과라는 중요한 이슈를 통해 강경 매파인 바이든이 중국에 대한 매파적 정책을 위해 어떻게 국내 윈셋을 조작하는지 분석했다. 마지막 장에서는 주요 연구 결과와 한계점, 시사점을 요약하고 2024년 미국 대선과 중국의 대응을 전망한다. 마지막으로 이 논문은 오랜 미중관계와 격화되는 양국 간 전략적 경쟁을 분석하면서 미국이 중국의 부상을 억제하지 못한 이유, 적절한 대응에 실패한 이유, 강경 정책을 채택한 이유를 이해하기 위해 중요한 국내 행위자인 미국 대통령에 초점을 맞추고 있다. 이 논문은 또한 정치적 역학 관계도 심도 있게 분석한다. 다행히도 두 강대국은 아직 전쟁을 일으키지는 않았지만, 두 나라의 전략적 경쟁은 전 세계에 큰 영향을 미치고 있다. 2024년 미국 대선과 미국의 대중국 압박 정책, 이에 대한 중국의 대응 전략을 고려할 때 미중경쟁은 더욱 심화될 것으로 예상된다. 이러한 경쟁을 보다 넓은 맥락에서 이해하고 미국 국내 정치 상황을 면밀히 모니터링하여 협력과 화합의 토대를 마련하는 것이 중요하다.

목차 (Table of Contents)

• I. Introduction 1
• A. Background and Purpose 1
• B. Literature Review 8
• C. Outline of the Dissertation 13
• II. Theoretical Review and Analysis Framework 15
• A. Domestic Political Variables in Foreign Policy 15
• B. The Two-level Games Model: Interaction between Domestic and International Politics 18
• C. The Conflict Between the Chief Negotiator and Domestic Political Actors 23
• D. Analysis Framework and Dissertation Hypothesis 31
• III. The Beginning of Openness and Cooperation: 1989-2001 37
• A. The Background of Improving Relations with China: From the Cold War to Post-Cold War 37
• B. China's MFN Status and Tiananmen Square Incidents 40
• C. De-linkage between Economy and Human Rights 54
• D. Supporting China's PNTR Status and WTO Accession 69
• IV. Acceleration to the G2 Era: 2001-2016 81
• A. China's Changing Status from Strategic Competitor to Responsible Stakeholder 81
• B. New Type of Major Power Relations and Pivot to Asia 89
• V. The Strategic Competition Era: 2017-2023 99
• A. Only America First and China Bashing 99
• B. America is Back and the Never-Ending US-China Strategic Competition 117
• VI. Conclusion 132
• Bibliography 137
• 국문초록 170