미국의 정보통제 실패에 대한 연구 : 불법 정보활동 사례를 중심으로 = A Study on the Failures of the U.S. Intelligence Oversight : Focusing on the Illegal Intelligence Activities

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This thesis is written as an effort to establish the study of the failure of the intelligence oversight as a critical component of national intelligence studies. The intelligence underdeveloped countries are still exposed to the danger of political scandals with which illegal intelligence activities are involved. The purpose of this study is to suggest policy implication for preventng illegal intelligence activities by analyzing past U.S. cases of oversight failure.
The intelligence oversight places its objectives both upon obstructing intelligence failures which cause critical damages to the national security, and upon preventing wrongdoings of the intelligence organizations. Historically, the failure of intelligence oversight resulted in several major intelligence accidents of which illegal activities were involved. It also caused national security crisis, derived by the intelligence analysis error.
This study has been conducted in review of 3 U.S. cases of 1960s thru mid 1980s. It analyzed the causes of the intelligence oversight failures in terms of the behaviors of both intelligence users and providers. Loch K. Johnson’s shock theory provided these 3 cases, which are among his main research components.
The first case is the assassination plot toward Fidel Castro of Cuba, which CIA has been operating as series of covert action in 1960s. The error of the command and control occurred between the president and CIA director in the middle of diverting the foreign policy into the intelligence actions. The combination of CIA’s organizational culture of control evasion and oversight bodies’incompetence constituted the cause of the intelligence oversight failure.
The second case is the FBI’s domestic intelligence program called COINTELPRO of 1960s. The intelligence users such as presidents and the attorney generals avoided the oversight process on purpose. FBI director, J.Edgar Hoover, aggressively drove FBI toward illegality. Combined with these factors, poor performance of the congress provided the cause of intelligence oversight failure.
The third case is Iran-Contra scandal of 1980s. President Reagan, CIA Director and NSC advisiers conspired in deceiving intelligence oversight bodies of the congress. And CIA contributed itself to the evasion of the oversight procedures and to the politicization of the intelligence. The intelligence committees of both chambers of congress also failed in the normal oversight efforts.
The oversight system has been developed and reinforced for decades of U.S. intelligence history since the establishment of intelligence community of 1947. But such efforts were not so much successful in preventing illegal intelligence activities of 1960s thru 1980s. In particular, 10 year oversight experience of congressional committees was totally useless in the face of Iran-Contra scheme.
This study reached a conclusion that oversight bodies’ role falls short of fulfilling the control of illegal activities of intelligence organizations. Reformation of system is necessary in the context of the behaviors of both intelligence users’ and providers’.
In conclusion, this study suggests some policy implications for minimizing oversight failures. First, policy endeavors are necessary to enhance the command and control capabilities of both high-ranking intelligence users (president, cabinet member) and providers. Second, apart from the congress centered approach, independent oversight system needs to be in place. Third, intelligence reform such as office term of directors of intelligence organizaions should be considered in order to keep the steadiness of oversight capabilities. Finally, transparency of the intelligence budget needs to be fully verified to gain accountability of the intelligence activities.

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 정보통제 실패 연구를 국가정보학의 중요 분야로 체계화하기 위한 노력의 일환으로 이루어졌다. 정보 후진국의 경우 불법이 개입되는 정보사고(정보 스캔들)가 발생할 여지가 지속되고 있다. 이 연구의 목적은 미국의 과거 정보통제 실패 사례들을 분석하여 불법적인 정보활동을 방지하기 위한 정책적 시사점을 제시하는 데 있다.
정보통제는 정보기관의 일탈을 예방하고 국가안위에 치명적인 손해를 끼칠 수 있는 정보실패를 사전에 차단하는 데 목적을 두고 있다. 역사적으로 정보통제에 성공하지 못할 경우, 불법 정보활동이 관여하는 대형 정보사고가 발생하거나 정보 오판으로 인한 국가안보 위기 상황이 초래되었다.
본 연구는 존슨(L. Johnson)이 쇼크이론(정보스캔들 순환 사이클)에서 불법 정보활동이 개입된 1960년대~1980년대 미국의 대표적인 정보스캔들 로 제시한 3가지 사례를 연구 대상으로 선정하였다. 그리고, 이들 사례에 대해 정보사용자 및 정보기관의 행태·통제 주체의 역할 등의 측면에서 정보통제 실패 원인을 분석했다.
첫 번째 사례는 중앙정보국(CIA)이 1960년대에 진행한 쿠바 카스트로 지도자에 대한 암살 비밀공작이다. 대외정책이 정보정책으로 전환되는 과정에 커뮤니케이션 오류가 발생했고, 정보기관의 통제 회피 조직문화와 통제 주체의 부실 통제가 상호 작용하면서 정보통제에 실패한 것으로 분석된다.
두 번째는 1960년대~1970년대 초 15년 동안 연방수사국(FBI)이 진행한 국내 정보공작(COINTELPRO) 사례이다. 정보소비자인 대통령과 법무장관의 통제 회피·의회의 부실한 통제에서, 후버 FBI 국장이 적극적으로 불법을 주도함으로써 정보통제에 실패하였다.
세 번째 사례는 1980년대 이란-콘트라 사건으로, 대통령·CIA 국장·NSC 보좌관 등이 정보통제 주체를 기만했고 정보기관이 통제 기피와 정보의 정치화에 공조한 데다 의회 등 통제 주체의 부실한 통제가 동시에 작용함으로써 정보통제에 실패한 것으로 분석되었다.
미국은 정보기관 활동에 대한 감시·통제 시스템을 지속 보강·발전시켜 왔으나, 1960년대~1980년대 정보기관의 일탈 행위를 방지하는 데에는 성공적이지 못했다. 특히, 1980년대 이란-콘트라 사건은 의회 공식 정보통제 조직인 정보위원회가 설치된 지 10년 이상 경과한 시점에 정보통제에 실패한 사례이다.
본 사례연구를 통해, 기존 통제 주체의 역할만으로는 정보기관이 관여하는 불법 정보활동 제어에 한계가 있으며, 통제실패를 유발하는 정보사용자·정보수장 및 정보기관의 행태와 관련하여 정책적·제도적 보완이 필요하다는 결론에 도달했다.
본 연구는 미국의 불법 정보활동에 대한 정보통제 실패 사례연구를 통해 정보통제 실패 가능성을 낮추기 위한 정책적 시사점을 다음과 같이 제시하고 있다. 첫째, 최고위 정보사용자(대통령, 주무장관)와 정보기관 수장의 책무성 및 통제와 관련한 지휘·통제 능력을 제고하기 위한 노력이 필요하다. 둘째, 의회 편중의 정보통제 체제에서 탈피하여 더욱 효율적인 정보통제 시스템을 구축해야 한다. 셋째, 정보기관장 임기제 도입과 정보조직 개혁 등을 통해 정보통제의 실효성을 높이는 방안을 모색해야 한다. 끝으로 정보예산 투명성을 강화하는 제도적 보완이 필요하다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서 론 1
• 제1절 연구 배경 및 목적 1
• 제2절 연구의 대상 및 범위 4
• 제3절 연구방법 6
• 제2장 이론적 논의 11
• 제1절 정보통제 개념과 필요성 11
• 1. 정보통제의 개념 11
• 2. 정보통제의 필요성 15
• 3. 정보순환과정과 정보통제 17
• 제2절 미국의 정보체계와 정보통제 유형 20
• 1. 미국의 정보체계 20
• 2. 정보통제 유형 32
• 3. 시기별 정보통제 특징 46
• 제3절 선행연구 검토 51
• 1. 행정부의 정보통제 실패 51
• 2. 의회의 정보통제 실패 53
• 3. 사법부와 외부통제의 정보통제 실패 55
• 4. 선행연구에서 나타난 문제점 57
• 제3장 쿠바 카스트로 암살 공작 59
• 제1절 사례개요와 조사결과 59
• 1. 사례개요 59
• 2. 조사위원회 활동과 비밀자료 분석 61
• 제2절 정보소비자와 정보기관 행태 64
• 1. 대통령의 불법 정보활동 유발 64
• 2. CIA 구성원의 보고 기피 67
• 3. CIA의 통제 회피 조직문화 70
• 제3절 정보통제 주체 72
• 1. 의회 정보통제 체제 72
• 2. 정보기관 내부 정보통제 체제 75
• 3. 사법부·언론의 정보통제 체제 76
• 제4절 비윤리적 암살 공작 78
• 1. 정보정책 결정 왜곡 78
• 2. 정보기관의 불법수용 문화 80
• 3. 범죄조직 활용 81
• 제4장 FBI의 불법 방첩공작(COINTELPRO) 84
• 제1절 사례개요와 조사결과 84
• 1. 사례개요 84
• 2. 의회 조사위원회 활동 85
• 제2절 정보소비자와 정보기관 행태 88
• 1. 정보소비자의 통제 회피 88
• 2. 정보기관장의 통제의무 방기 91
• 3. 정보기관의 조직 이기주의 93
• 제3절 정보통제 주체 94
• 1. 의회의 정보통제 체제 94
• 2. 정보기관 내부 정보통제 체제 97
• 3. 사법부·언론·시민단체의 정보통제 체제 99
• 제4절 정치의 정보남용 불법 공작 101
• 1. 정치정보 남용의 불법 유발 101
• 2. 정보기관장의 불법 주도 104
• 3. 정보기관의 공작기법 남용 106
• 제5장 이란-콘트라 사건 109
• 제1절 사례개요와 조사결과 109
• 1. 사례개요 109
• 2. 조사위원회 활동 111
• 제2절 정보소비자와 정보기관 행태 117
• 1. 대통령의 통치 행태 117
• 2. 정보기관장의 의회 기만 119
• 3. 공작가담자의 통제 회피 122
• 제3절 정보통제 주체 123
• 1. 의회 정보통제 체제의 특징 123
• 2. 정보기관 내부 정보통제 체제 128
• 3. 사법부·언론의 정보통제 체제 130
• 제4절 대외정책의 비밀공작 오남용 131
• 1. 정책기관(NSC)의 비밀공작 주도 131
• 2. 정보분석 조작 134
• 3. 의회 정보위원회 무력화 136
• 제6장 정보통제 실패 비교와 분석적 함의 139
• 제1절 정보소비자와 정보기관 구성원 139
• 1. 대통령의 통제 인식 139
• 2. 정보수장·행정부 고위급의 책무성 142
• 3. 정보기관의 조직 문화 144
• 4. 소결론 146
• 제2절 정보통제 주체 147
• 1. 의회 통제 147
• 2. 정보기관 내부 통제 150
• 3. 사법부·언론·시민단체의 통제 152
• 4. 소결론 155
• 제3절 불법 정보활동 157
• 1. 지휘·통제 관련 위법행위 157
• 2. 정보정책 결정 왜곡 158
• 3. 정보기관 조직문화 159
• 4. 소결론 161
• 제7장 결 론 162
• 제1절 연구의 요약 162
• 제2절 연구의 시사점 165
• 1. 이론적 시사점 165
• 2. 정책적 시사점 167
• 3. 연구의 한계 및 향후 연구과제 171
• 참고문헌 173
• ABSTRACT 192

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