어업피해보상에 대한 한정어업면허 및 부관부어업의 개선방안 연구

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The production of marine fisheries has gradually decreased. In this context, the Licenses for Limited Fishery Business system was established on December 30, 1995, to increase fishermen's income and improve fishery productivity in areas where national public interest projects have been completed or confirmed or where idle waters due to delays in starting or prolonged periods of public interest projects. This study aims to help understand Licenses for Limited Fishery Business by identifying the classification and characteristics of fisheries and then examining the its purpose and definition. At the end of 2023, the administration action for the licenses accounted for a total of 1,130 cases; among them, approximately 79.02% (893 cases) were issued on the cases on the West Coast of Korea, which indicates that the projects using shared waters have been magnitudely carried out on the West Coast. Limited licenses have been issued for partial damage compensation areas regardless of the degree of damage from the project.
The study proposes the following improvements: First, reconsider the partially damaged waters in the disposition of Licenses for Limited Fishing Business; Second, for areas with canceled compensation, establish the principle that license disposal should be issued on fisheries waters without capital investment, such as village fisheries. If were, a reasonable compensation should be carried out under Article 52 of the Enforcement Rules of the Act on Acquisition of and Compensation for Land; Third, to establish a rational management system for Licenses for Limited Fishery Business, specific standards and principles for these licenses should be included in the fishery utilization development plans as stipulated in Article 4 of the Fisheries Act.
Administrative conditions refer to subsidiary rules attached to the main action to limit its effect, impose special obligations, or supplement requirements, i.e., stipulations added to limit the effect or occurrence of a legal action. Fishery business under Restrictions is regulated by Article 12 of the Fisheries Act, which allows mayors, county governors, and district heads to impose restrictions or conditions on fishery licenses when necessary for fishery adjustments or under any of the cases listed in Article 33, Paragraph 1, Items 1 to 7.
The restrictions of Fishery business under Restrictions took effect after the Supreme Court ruled on June 22, 1993, that "the condition of waiving the right to claim fishery compensation is valid" (Supreme Court Case No. 93Da17010). Following a 1996 audit by the Board of Audit and Inspection of public institutions, issues regarding compensation for restricted fishery rights were pointed out, leading to the cessation of compensation payments for such rights due to various public interest projects in 1997.
Since then, problems have persisted concerning the restriction of fishing activities within public interest project zones and waiving compensation claims for fishery damage. Frequent issues arise with the condition of waiving compensation for fishery damage.
For the issues of waiving the right to claim fishery compensation, this study proposes the following improvements: first, conditions without discretion and legal grounds are invalid, and necessary conditions require explicit legal provisions. Second, instead of making unreasonable dispositions like reserving withdrawal rights or waiving compensation, the basic guidelines for development plans stipulated by the Minister of Oceans and Fisheries under Article 4 of the Fisheries Act should be followed, which includes investigating the location and area of necessary waters and reporting them to the relevant local authorities for public announcement and notification. Third, conditions without legal grounds for reporting fisheries are invalid, and when imposing conditions, fairness with existing fishery rights should be carefully considered, establishing clear criteria and procedures understandable to all. Fourth, for public interest projects using shared waters, the plan should actively review and implement the disposition of Licenses for Limited Fishery Business under Article 15 of the Fisheries Act instead of canceling fishery rights and waiving compensation.
These proposed improvements stem from the author's practical experiences. The author believes that "balance and common sense" are essential skills in handling fishery compensation tasks. The author hopes that these improvements will clarify partial damage compensation areas and canceled compensation areas, reduce groundless conditions, and significantly decrease disputes and civil complaints, leading to fair compensation and smooth project implementation. Consequently, fishermen engaged in their livelihoods, managing authorities of shared waters, and project implementers using shared waters will be able to predict the scope and costs of compensation more accurately. This improvement can give us better results in time and cost savings, ensuring that none of the parties (management authorities, project implementers, or fishermen) suffer unilateral damage or are forced to make sacrifices. It emphasizes that this is a measure that ensures efficient use of national resources and sustainable development of the fishery industry.
It is anticipated that this study can give rise to active discussions concerning the improvements to Licenses for Limited Fishery Business and Fishery Business under Restrictions and that the study can contribute to achieving the objectives of the Fisheries Act, which aims for the comprehensive utilization and sustainable development of fishery resources and waters, improving the quality of life for the people and balanced national economic development.

국문 초록 (Abstract)

수산물의 생산이 점차 감소하고 있는 상황에서 국가 공익사업이 완료되거나 확정 고시된 지역 또는 공익사업의 착수 지연, 사업기간의 장기간 소요 등으로 유휴 상태의 수면이 있는 경우 어업인들의 소득 증대 및 어업 생산성 향상을 도모하기 위해 1995년 12월 30일 한정어업면허 제도를 제정하였다. 본 연구에서는 한정어업면허의 이해를 돕기 위하여 먼저 어업의 분류 및 분류 어업을 특성을 파악하고 한정어업면허의 취지와 정의를 알아본 후, 2023년 말을 기준으로 한정어업면허 처분 현황을 파악하였다. 총 한정어업면허 1,130건 중 서해안의 처분 건수가 약 79.02%인 893건을 차지한다는 점은 서해안에서 공유수면을 이용하는 사업이 많이 이루어져 왔다는 주된 원인 이외에 부분피해 보상 수역에 대해서도 한정어업면허가 처분되고 있음을 인지할 수 있었다.
본 연구에서는 개선방안으로 첫째, “부분피해 보상 수역의 경우 한정어업면허 처분은 재고 되어야”하며, 둘째, “취소 보상 수역인 경우 자본이 투자되지 않는 마을어업 등의 처분을 원칙”으로 하고, 시설물 등의 자본이 투자되는 경우 다른 개발사업으로 인하여 “한정어업면허가 폐쇄조치어장이 된다면 「공익사업을 위한 토지등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙」 제52조에 의거 보상이 이루어지는 것이 합리적”이라는 개선방안을 제시하였다. 셋째, 한정어업면허의 합리적 관리 체계 수립을 위해 “「수산업법」제4조(어장이용개발계획 등)”에 한정어업면허에 대한 기준과 원칙에 대한 구체적인 내용을 포함시켜야 한다는 방안을 제시하였다.
행정행위의 부관이란 행정행위의 효과를 제한하거나 특별한 의무를 부과하거나 요건을 보충하기 위하여 주된 행위에 붙여진 종된 규율, 즉 법률행위의 효력 발생 또는 소멸을 제한하기 위하여 부가되는 약관(約款)을 말한다. 부관부어업은 「수산업법」 제12조(면허의 제한 및 조건)에 “시장ㆍ군수ㆍ구청장은 어업면허를 하는 경우로서 어업조정을 위하여 필요하거나 제33조제1항제1호부터 제7호까지의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 어업면허를 제한하거나 그 어업면허에 조건을 붙일 수 있다.”라고 규정하고 있다.
이러한 부관부어업에 대하여 1993년 6월 22일 “어업보상금 청구를 포기하겠다는 부관은 유효”하다는 대법원(93다 17010) 판결이 나오고 1996년 공공기관에 대한 감사원 감사 결과 부관부 어업권에 대한 보상 문제를 지적하였으며, 이에 따라 1997년 각종 공익사업에 따른 부관부어업에 대한 보상금 지급이 중단되었다.
이후 부관부어업에 대한 어업보상과 관련하여 부관의 내용 중 공익사업 시행지구 내의 조업 제한과 어업피해 시 보상 청구 포기 등이 문제가 지속되고 있으며, 특히 어업피해에 따른 보상을 포기한다는 부관에 대하여 빈번하게 문제가 발생하고 있다.
이러한 문제해결을 위해 본 연구에서는 개선방안으로 첫째, “재량이 없고 법적 근거가 없는 부관은 무효이며, 반드시 필요한 부관은 명확한 근거 조항이 필요”하며, 둘째, 철회권 유보·보상포기 부관 등 불합리한 처분을 하는 것보다는 「수산업법」제4조(어장이용개발계획 등)에 의해 해양수산부장관이 정하는 “개발계획 기본지침”에 공유수면을 활용하려는 사업시행자 및 행정청은 당해 사업의 기본계획 고시를 할 때, 해당 조치가 필요한 수면의 위치와 구역 등에 대해 조사하고 이를 반드시 시장·군수·구청장에 보고하고 시장·군수·구청장은 이에 대한 구체적인 사항의 공고 및 고시 의무화를 제안하였다. 셋째, 신고어업의 법적근거가 없는 부관은 무효이며, 부관을 부여할 때는 기존의 어업권과의 형평성 등을 면밀하게 고려하여 누구나 이해할 수 있는 명확한 기준과 절차 등의 수립을 제안하였다. 넷째, 공유수면을 이용하는 공익사업의 경우 「수산업법」제15조에 의한 한정어업면허 처분을 적극 검토하여 시행”하는 것을 개선방안으로 제시하였다.
이러한 개선방안은 실무자의 고민에서 시작한 결과물로 본 연구자는 어업보상 실무를 담당하면서 가장 필요한 능력이 “균형감과 상식”이라고 생각하며 업무를 추진하였다. 여기서 제시한 개선방안이 실현되어 부분피해 보상수역과 취소 보상수역이 명확해지고, 근거 없는 부관이 줄어든다면 분쟁과 민원은 현저히 줄어들어 정당한 보상 및 원활한 사업추진이 이루어질 수 있을 것이라 판단한다. 이로 인해 생업에 종사하는 어업인이나 공유수면을 관리하는 관리청과 공유수면을 이용하여 사업을 진행해야하는 사업시행자가 보상이 필요한 수역의 범위와 비용 등의 사전 예측이 가능해 질 것이다. 이는 시간과 비용을 절감하는 효과로 나타날 것이므로 삼자(관리청·사업시행자·어업인 등) 어느 누구도 일방적으로 피해를 보거나 희생을 강요하지 않게 될 것이며, 국가 자원의 효율적 이용과 지속가능한 수산업 발전이 모두 가능한 대책이라고 강조하고 싶다.
향후 한정어업면허와 부관부어업에 대한 본 개선방안에 대하여 진지한 논의가 이어지기를 바라며, 본 연구가「수산업법」의 목적인 수산자원 및 수면의 종합적 이용과 지속 가능한 수산업 발전을 도모하고 국민의 삶의 질 향상과 국가경제의 균형 있는 발전에 기여하기를 바란다.