개발행위허가의 본질과 한계 — 필지 단위의 도시계획적 기능을 중심으로 — = Nature and Limits of Permission for Development Activity — Focusing on the Urban Planning Function at the Parcel (pilji) Level —

국문 초록 (Abstract)

현행 도시계획법제는 용도지역제를 근간으로 하는 거시적 토지이용규제에 집중되어 있어, 개별 필지 단위에서 이루어지는 건축행위를 완결적으로 규율하지 못하는 규범적 공백이 존재한다. 지적이 불완전한 도시계획법제를 보완하여 건축단위와 건축허용성을 반영하는 기능을 수행하고 있으나, 지적은 본질적으로 토지의 이용 현황을 공시하는 제도에 불과하여 건축허용성을 창설하거나 건축허가요건을 규율하는 실체적 권능을 가지지는 못한다. 이러한 점에서 도시계획법제에서 개별 필지 단위의 건축행위를 규율하는 제도적 수단으로서 국토계획법상 개발행위허가의 기능과 위상을 재검토할 필요가 있다.
본 연구는 연혁적 고찰을 통해 개발행위허가의 본질을 규명하였다. 개발행위허가는 토지분할허가를 통해 건축단위를 형성하고, 토지형질변경허가를 통해 건축이 불가능한 토지에 건축허용성을 창설적으로 부여하며, 국토계획법상 건축허가를 통해 개별 필지 단위의 건축행위가 도시계획의 내용에 부합하는지를 심사하는 ‘필지 단위의 도시계획’으로 기능한다. 특히, 국토계획법상 건축허가는 추상적 규범으로서의 도시계획이 개별 필지 단위의 건축행위에서도 실효적으로 작용할 수 있도록 이를 매개하고 보충하는 기능을 한다. 즉, 거시적인 도시계획이 구역 단위의 추상적인 밑그림을 그리는 것이라면, 국토계획법상 건축허가는 이를 기초로 필지 단위의 구체적인 도시계획을 완성하는 집행적 행정작용으로 이해할 수 있으며, 이는 건축물의 위험 방지를 목적으로 하는 건축법상 건축허가와 본질적으로 구별된다.
그러나 현행 개발행위허가 제도는 건축단위 규율이 일부 토지분할에 한정되고 토지합병은 규율 대상에서 제외되어 있는 입법적 공백이 존재하며, 국토계획법상 건축허가 역시 도시계획을 매개하는 기능을 수행함에도 그 규율 목적과 범위가 불명확하다. 또한, 개발행위허가기준이 각 개발행위의 본질적 기능(건축단위 형성, 건축허용성 부여, 도시계획적 규율)을 충분히 반영하지 못한 채 획일적으로 규정되어 있으며, 이를 구체화한 ｢개발행위허가운영지침｣은 대외적인 구속력이 인정되지 않아, 행정청의 자의적인 재량권 행사를 통제하기 어렵고 국민의 예측가능성과 법적 안정성을 저해하는 문제를 야기하고 있다.
이러한 문제를 해결하기 위해서는 단기적으로는 공간정보관리법상 토지분할･합병 절차와 국토계획법상 도시계획적 규율 사이의 절차적 연계를 강화하고, 장기적으로는 건축단위를 변경하는 모든 행위를 개발행위허가의 대상으로 포섭하여 완결적으로 규율하여야 한다. 아울러 개발행위 유형별로 허가기준을 기능에 맞게 세분화하고 법규화함으로써 행정재량에 대한 합리적인 통제 기반을 구축할 필요가 있다. 이를 통해 개발행위허가가 ‘필지 단위의 도시계획’으로서 실질적이고 완결적인 규율 체계로 기능할 수 있도록 하는 제도 개선이 필요하다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

In South Korea, under the current urban planning legal system, urban planning is predominantly focused on macroscopic land-use regulations based on the zoning system. Consequently, a normative gap arises, because the system does not fully regulate building activities carried out at the level of individual parcels (pilji). The cadastral system has historically supplemented this gap by performing an urban planning function. However, the cadastre fundamentally has a limitation: it merely registers and publicly announces the physical status of a parcel and lacks the substantive authority to independently grant development permission or make urban planning judgments.
This study examined the nature of permission for development activity under the National Land Planning and Utilization Act as a mechanism to fill this normative gap. Permission for development activity inherently functions as ‘parcel(pilji)-level urban planning’ that establishes the development unit, grants development permission, and reviews consistency with overarching urban plans. Nevertheless, the current system exhibits several limitations: legislative deficiencies characterized by the absence of regulations on the development unit due to historical constraints; ambiguous regulatory purposes and scopes of building permission under the National Land Planning and Utilization Act; and uniformly stipulated permission standards that fail to reflect the distinct essential functions of each development activity.
To resolve these issues, institutional improvements are required. Specifically, it is necessary to organically link the land partition procedures under the Act on the Establishment and Management of Spatial Data with the urban planning controls under the National Land Planning and Utilization Act. Furthermore, permission standards must be subdivided and legislated according to the type of development activity to rationally control administrative discretion, thereby enabling permission for development activity to function comprehensively and completely as ‘parcel(pilji)-level urban planning’.