지방자치단체 남북교류협력사업의 현황과 전망 : 서울특별시를 중심으로

국문 초록 (Abstract)

지방자치단체의 남북교류협력사업은 북한주민의 삶을 개선하고, 남북간 사회․경제․문화적 이질성을 극복하는데 주목적이 있다. 이를 통해 종국에는 남북간 분단 체제를 종식하고, 한반도 평화통일체계를 이룩하는 역사적 과업에 지방자치단체가 일정 역할을 수행하는 하는 것이다.
지방자치단체의 남북교류협력사업은 지난 1999년, 제주도가 북한에 감귤 4천여 톤을 보내면서 시작되었다. 곧이어 2000년 6․15 남북정상회담 이후 본격적으로 지방자치단체들이 대북지원사업에 나서면서 지방자치단체 주도의 남북교류협력사업이 본격적으로 시행되기 시작했다. 그러나 지난 2009년 천안함 및 연평도 피격 후 단행된 5․24조치로 인해 사실상 전면 중단된 상태이다.
많은 지방자치단체 중 서울특별시를 중심으로 남북교류협력사업의 현황과 미래전망을 분석한 이유는 서울특별시의 특수성 때문이다. 그것은 첫째, 서울특별시는 대한민국의 수도로써 정치도시일 뿐만 아니라 문화도시이며 경제·금융 등을 총망라하는 종합도시로서의 기능을 발휘하고 있고, 둘째, 안정된 재정능력을 가지고 있으며, 셋째, 정치적 환경이 남북교류협력사업 추진에 적합하기 때문이며, 넷째, 남북교류협력사업의 넓은 인프라를 보유하고 있기 때문이다.
분단국가의 통합방식에 관해서 학자들에 따라 다양한 이론이 제시되고 있는데, 아직까지 통일된 이론체계가 확립되지 못하고 있다. 펜트란드(Charles Pentland)는 통합에 대한 다양한 접근방법을 통합에 대한 가치, 가설, 통합과정, 통합목표 등을 기준으로 하여 4가지 유형으로 분류하였다. 다원주의, 기능주의, 신기능주의 그리고 연방이론으로 대표되는 통합이론은 비교적 동질의 국가들이 평화적 방법에 의해서 하나로 결합되는 과정을 설명하기 위해 개발된 이론이다. 따라서 이념적으로 분단되어 군사적 대치 상태에 있는 분단국의 통일문제를 설명하기에는 한계가 있다. 따라서 각 통합이론과 독일통일과정에서의 동서독 지방자치단체의 교류협력사업을 적극 참고하여 남북교류협력사업을 발전시켜 나갈 필요가 있다.
남과 북의 교류와 협력은 남북관계를 안정적으로 유지시켜주면서 북한에 대한 우리의 영향력을 높여주는 수단이 된다. 교류와 협력이 분단 상태를 평화적으로 관리할 수 있게 만들며 국제사회에서 한반도 문제에 대한 남한의 영향력을 증대시켜주는 것이다.
남북교류협력사업의 가운데 대북지원사업의 경우에는 중앙정부, 지방자치단체, 민간단체가 주요 행위자이며, 그 가운데 중앙정부의 역할은 매우 크고 결정적이다. 즉, 중앙정부가 남북교류협력사업의 주체자로서 적극적으로 나설 경우, 지방자치단체의 남북교류협력사업 역시 활기를 띄게 된다. 그러나 이명박 정부의 경우처럼 대북강경정책 등으로 남북한간 교류협력사업을 중단시킬 경우, 지방자치단체의 남북교류협력사업 역시 위축될 수밖에 없다.
그러나, 최근 들어 지방자치단체장의 의지에 따라 중앙정부의 정책과는 상관없이 남북교류협력사업의 추진이 활발하게 진행되고 있다. 인천광역시, 광주광역시, 강원도 및 경상남도는 2010년 지방선거를 통해 민주통합당 소속의 단체장이 당선된 지역에서는 현재 다양한 측면에서 남북교류협력사업을 추진하고 있다. 이는 새누리당 소속 단체장이 당선된 대구광역시와 경기도가 인도적 대북지원사업 위주의 남북교류협력사업을 추진했던 것과 확실히 구별된다. 이는 이명박 정부의 임기 말 집권누수현상에도 원인이 있겠지만, 지방자치제도가 공고화되면서 각 단체장의 정치이념에 따라 지방자치단체의 정책결정이 달라지고 있다는 점을 시사한다. 서울특별시 역시 박원순 시장 당선 이후, 남북교류협력사업 추진이 활발히 진행되고 있다.
지방자치단체의 남북교류협력사업의 참여는 중장기적으로 북한의 행정 현대화에 기여할 것으로 보여 완전한 통일국가 형성과정에서 비용을 크게 줄여들 것으로 보인다. 또한 통일 이후 지방자치의 실시와 지역통합을 위한 중요한 경험이 될 수도 있다. 통일 이후 남북한 간 지역 갈등이 존재할 수 있음을 고려할 때 사전적인 교류작업의 추진은 통일 이후 지역간 초래될 많은 갈등해소 비용을 사전에 줄일 수 있다는 점에서 매우 의미 있는 작업이라 할 수 있다.
남북교류협력사업이란 측면에서 보았을 때, 그동안 서울특별시가 추진한 사업실적은 미미하다고 볼 수 있다. 발단기를 지나 발전기까지 강원도나 경기도 등이 다양한 분야에서 적극적으로 남북교류협력사업을 시행한데 반해 서울특별시는 소극적인 차원에서의 행사 개최, 또는 일회성 행사 개최 외에는 특별한 교류협력사업을 추진하지 못한 것이 사실이다.
현재 서울특별시는 조례에 따라 180억 원 남북교류협력기금이 조성되어 있고, 정치적으로도 과거 어느 때보다 남북교류협력사업에 대한 실현의지가 강한 시장 및 시의회가 포진하고 있는 상황이다. 또한 민간단체를 통한 인도적 대북지원사업의 경우에도 일정한 기준과 전략적 목표 아래, 서울특별시의 방침에 충실한 사업을 선별하여 지원할 필요가 있다.
지금까지 서울특별시가 일회적․이벤트적․민간단체 의존적 사업을 추진해왔다면, 이제는 전략적이고 목표지향적이며, 자기 주도성 목적성 주도 아래 사업을 펼쳐야 한다. 그러기 위해선 첫째, 어떤 상황에서도 북한이 받아들일 수밖에 없고, 둘째, 시민 또한 광범위하게 동의할 수 있으며, 셋째, 서울만의 장점과 특징을 나타내는 전략적 아이템의 개발이 무엇보다 요구된다. 성공적인 남북교류협력사업을 이끌어 낼만한 교류아이템 개발이 요구된다는 것이다.
서울특별시를 비롯한 지방자치단체는 모든 남북교류협력사업의 추진여부를 결정함에 있어 고려해야 할 점은 다음과 같다. 첫째, 사업의 지속적인 확장가능성 및 사업추진의 안정성을 최우선적으로 고려하여야 한다. 둘째, 남북교류협력사업의 최종 소비자 혹은 이득자는 해당 지방자치단체의 주민이 되어야 할 것이다. 셋째, 투명성의 확보이다. 넷째, 중앙정부와 지방자치단체간 긴밀한 협력체계를 구축하는 것이다. 다섯째, 공식적인 대북접촉창구를 만드는 것이다.
현재까지의 대북 인도적지원사업 위주로 진행되어왔던 남북교류협력사업을 북한에 대한 개발지원 형태로 바꾸어 진행해야 한다는 주장이 설득력을 얻고 있다. 남북교류협력사업의 미래를 생각한다면 단순한 구호적, 일회성 사업의 시행으로는 한계가 있으며, 북한 개발지원으로 남북교류협력사업을 재편해야 한다는 것이다. 이는 현재의 남북교류협력사업을 규정하고 있는 법․제도의 틀 안에서 충분히 가능하며, 실질적 통일 준비 과정이라는 점에서 주민들의 동의를 얻는 과정도 훨씬 수월할 것이다.
효과적인 남북교류협력사업의 시행을 위해 법․제도적 변화가 필요하다. 먼저 ｢남북교류협력에 관한 법률｣ 의 개정이 필요하다. 현재 지방자치단체의 남북교류협력사업은 ｢남북교류협력에 관한 법률｣에 바탕을 두고 있으나, 현행 법체계는 사업 추진과정과 현실적으로 많은 괴리가 있다. 아울러 국가보안법에 대한 손질도 필요하다. 남북교류협력사업을 규제하고 있는 제반 법령들이 국가보안법과 상충되는 부분들이 상당수 존재하고 있다. 또한 지방자치단체가 독자적으로 북한과 접촉하고 개발지원을 추진할 수 있도록 법률이 개정될 필요가 있다. 또한 지방자치단체에 대한 남북교류협력기금의 지원이 필요하다.
지방자치단체의 자치법규 역시 많은 보완․발전이 필요하다. 현재 각 지방자치단체들이 제정한 남북교류협력사업 관련 자치법규는 대북 인도적 지원 사업 등 단순한 교류협력의 범주를 벗어나지 못하고 있다. 특히, 북한에 대한 개발지원 조례를 별도로 제정하는 작업의 필요성도 검토해 보아야 한다. 아니면 현재의 조례 등을 개정하여 개발지원에 맞도록 세부적인 내용들을 대폭 수정할 필요도 있다. 그리고 현재 유명무실화 되어 있는 ‘지자체남북교류실무협의회’의 활성화가 시급하다. 남북교류협력사업을 위한 전담 기구 및 인원의 설치 역시 시급한 과제이다. 지방자치단체의 특성과 능력에 맞는 사업을 발굴하고, 북한에 대한 정확한 정보에 입각하여 일회성 사업보다는 지속성 있는 사업 계획을 수립하고 추진하는 것은 지방자치단체 내의 조직정비 및 인력확충과도 밀접한 연관이 있다.
앞으로 지방자치단체는 중앙정부 및 민간단체와의 협력체계를 공고히 구축하고, 주민의 참여를 보장하면서 남북교류협력사업을 주도적으로 추진해야 할 것이다. 지방자치단체는 남북교류협력사업의 추진을 통해 남북관계 발전 및 통일기반 조성에 크게 기여할 것이다.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 서론 1
• 1. 연구의 배경과 목적 1
• 2. 남북교류협력사업의 중요성 5
• 3. 연구의 범위와 방법 6
• 4. 선행연구의 검토 및 연구체계 7
• 1) 선행연구의 검토 7
• 2) 연구의 흐름 및 체계 9
• Ⅱ. 지방자치단체 남북교류협력사업에 대한 이론적 고찰 10
• 1. 통합 이론의 고찰 10
• 1) 다원주의 이론 10
• 2) 기능주의 이론 12
• 3) 신기능주의 이론 13
• 4) 연방주의 이론 15
• 2. 통합 이론의 평가 16
• 3. 동․서독 지방자치단체간 교류협력 20
• 1) 동서독 지방자치단체 교류협력 현황 20
• 2) 동서독 지방자치단체 교류를 위한 제도적 기반 22
• 3) 동서독 지방자치단체 교류의 성과와 시사점 24
• Ⅲ. 지방자치단체 남북교류협력사업의 현황과 전망 29
• 1. 남북교류협력사업 현황 29
• 1) 남북교류협력사업의 개념 29
• 2) 남북교류협력사업의 발전사 31
• 2. 지방자치단체 남북교류협력사업을 위한 제도적 조건 35
• 1) 남북간 합의체제 35
• 2) 관련 법체계 36
• 3) 관련 기관 및 추진 절차 40
• 3. 지방자치단체 남북교류협력사업 현황 46
• 1) 지방자치단체 남북교류협력사업의 특징 46
• 2) 지방자치단체 남북교류협력사업의 변천과정 48
• 2-1) 제1기 : 발단기 49
• 2-2) 제2기 : 발전기 52
• 2-3) 제3기 : 정체기 60
• Ⅳ. 서울특별시 남북교류협력사업의 현황과 과제 64
• 1. 서울특별시 남북교류협력사업 추진 현황 64
• 2. 박원순 시장 취임 이후 서울특별시의 남북교류협력사업 추진 현황 69
• 3. 서울특별시장을 사례로 본 남북교류협력사업 실현의지의 중요성 72
• 4. 서울특별시 남북교류협력사업의 미래 76
• 1) 경평축구전의 재개 76
• 2) 남북교류협력사업 아이템 선정의 중요성 79
• 3) 실현 가능한 서울특별시의 남북교류협력사업 아이템 81
• 4) 서울특별시 남북교류협력사업의 극대화 방안 83
• Ⅴ. 결론 85
• 1. 남북교류협력사업의 목표와 원칙 85
• 2. 개발지원으로의 남북교류협력사업 방식 변경 87
• 3. 법․제도 보완사항 90
• 1) 중앙정부 차원의 법률개정 90
• 2) 지방자치단체 차원의 법․제도 정비 93