옹호연합모형(ACF)을 적용한 경남학생인권조례 제정추진 과정 분석 = An Analysis of the Legislative Process for the Enactment of the Gyeongnam Student Rights Ordinance Using the Advocacy Coalition Framework(ACF)

국문 초록 (Abstract)

학생인권조례는 본격적으로 추진된 2008년 이후 현재까지 여러 쟁점을 둘러싼 사회적 대립과 갈등 양상, 보수와 진보로 양분된 정치·사회적 갈등 양상이 첨예한 정책의제 중 하나이다. 이러한 논쟁적 정책의제에 관한 한국적 맥락에서의 정책결정 과정은 적극적인 정책중개와 정책학습이 수반되기 보다는 정치지배 구조에 따라 좌우된다는 한계점이 문제로 지적되어 왔다.
이에 본 연구는, 12년 간(2008~2019년) 3차례(1차, 2008~2010년; 2차, 2011~2012년; 3차, 2017~2019년)에 걸쳐 정치지배 구조와 다른 정책결정의 가능성과 결과를 도출한 경남학생인권조례의 제정추진 과정을 Sabatier의 ‘옹호연합모형’을 적용하여 통합적인 관점(체제론적·다원주의적·과정론적 관점)에서 분석하고 한국적 맥락에서 유용한 정책중개 체계을 모색하고자 하였다.
본 연구의 목적을 달성하기 위하여 다음의 네 가지 연구 문제를 설정하여 분석하였다. 첫째, 시기별 경남학생인권조례 제정추진 과정의 상세한 전개 과정은 어떠한지 분석하였다. 둘째, 체제론적 관점에서 시기별 제정추진 과정의 외적변수는 정책하위체제에 어떠한 영향을 미쳤는지 분석하였다. 셋째, 다원주의적 관점에서 시기별 제정추진 과정의 정책하위체제 내 옹호연합의 신념체계와 갈등 양상 및 전략적 수단, 정책중개자를 중심으로 한 정책중개와 정책학습은 정책결정 과정에 어떠한 영향을 미쳤는지 분석하였다. 넷째, 과정론적 관점에서 시기별 제정추진 과정에서 나타난 정책산출의 환류과정이 새로운 정책환경 형성과 옹호연합에 어떠한 영향을 미쳤는지 분석하였다.
본 연구 문제를 고찰하기 위한 분석 틀은 Sabatier의 옹호연합모형을 적용하였다. 경남학생인권조례 사례의 특성과 Sabatier가 2005년에 발표한 수정모형의 이론적 유용성 및 분석요인을 검토하여 변수 구성과 분석 내용을 설정하였다. 설정된 변수를 분석하기 위한 증거자료로는 각 시기별 제정추진 과정 분석에 필요한 학술지와 학위논문, 교육청 자료, 도의회 회의록, 언론보도(2006~2019) 등을 분석 자료로 활용하여 문헌 연구 방법을 실시하였고, 시기별 제정추진 과정을 비교 분석하는 단일 사례 비교 분석 방법을 적용하였다.
이러한 연구 방법을 적용하여 도출한 네 가지 연구 문제에 대한 분석 결과는 다음과 같다.
첫째, 시기별 제정추진 과정의 전개 양상을 분석한 결과, 1차 과정은 진보시민단체 주도의 도의회 조례제정 청원 형식으로 추진되었으나, 반대옹호연합이 형성되지 못하면서 적극적인 정책중개 양상은 나타나지 않았다. 결국 이명박 정부와 교육과학기술부, 고영진 경상남도교육감과 경상남도의회 모두 보수진영 우위의 지배구조 속에 진지한 논의 없이 자동 폐기 종결되었다. 즉, 정책결정에 정치지배 구조를 그대로 반영하는 한계점을 드러낸 것이다. 한편, 2차 과정은 진보시민단체 주도의 주민발의 입법청원으로 추진되었고, 반대옹호연합이 적극적으로 형성되면서 경상남도의회를 중심으로 적극적인 정책중개와 정책학습이 전개되었다. 1차 과정과 같은 보수진영 우위의 정치지배 구조 속에서도 교육의원제가 적용된 교육위원회는 ‘찬성4 : 반대5’ 라는 정치지배 구조와는 다른 정책결정 양상을 보임으로써, 정책 중심적 정책중개와 정책결정 과정의 가능성을 시사하였다. 3차 과정은 1차·2차 과정과 달리 경상남도 최초의 진보교육감 당선 및 재선을 자원으로 교육청 주도의 강력한 입법 전략을 추진하였다. 보수기독교계가 반대옹호연합의 핵심주체로 등장하며 격렬한 대립과 갈등 구도가 형성되었고 경상남도의회의 적극적인 정책중개 역할도 뚜렷하게 전개되었다. 탄핵정국 이후 정치지배 구조는 이전과 완전히 역전되어 문재인 정부와 교육부, 박종훈 경상남도교육감과 경상남도의회 모두 진보진영 우위의 정치지배 구조가 형성되었다. 경상남도의회의 엄정중립 및 당론 배제 운영 원칙 하에 경상남도의회 교육위원회는 정치지배 구조와 전혀 다른 ‘찬성3 : 반대6’ 이라는 초당적인 정책결정을 도출함으로써 적극적인 정책중개와 정책학습을 통한 정책결정 과정에 대한 시사점을 제공하였다.
둘째, 체제론적 관점에서 안정적인 외적변수는 10년 이상의 긴 시간 동안 포괄적인 방식으로 옹호연합의 신념체계와 장기적 연합기회구조(정책문제의 합의 수준) 형성에 영향을 미친다는 결과를 도출하였다. 또한 다양한 외적사건은 각 옹호연합의 자원과 제약으로 작용하는데, 이때 옹호연합의 단기적 자원과 제약이라는 매개변수는 외적사건이 각 옹호연합의 자원과 제약으로 작용하는 실질적인 효과에 영향을 미친다는 결과를 도출하였다.
셋째, 다원주의적 관점에서 정책하위체제 내 정책행위자의 상호작용과 정책중개 관계를 분석한 결과는 다음과 같다. 옹호연합은 자원과 제약의 효과를 극대화하는 다양한 전략적 수단을 활용하며 신념을 표출하였다. 치열한 대립과 갈등 및 신념표출의 과정 속에 정책학습이 일어나며 신념의 변화들로 인한 전략적 수단의 재조정이 일어났다. 정책중개자는 옹호연합의 대립과 갈등을 중개하고 합리적인 정책결정을 도출하기 위해 다양하고 적극적인 정책학습의 장을 제공하였다. 더불어 장기적 연합기회구조는 정책중개를 촉진하는 환경요인으로 작용하였다.
넷째, 과정론적 관점에서 1차 과정의 정책산출이 내·외적 환류 과정을 통해 2차 제정추진 과정에, 2차 과정의 정책산출은 3차 제정추진 과정에 새로운 외적변수로, 옹호연합의 전략적 수단의 재조정에 영향을 미친다는 결과를 도출하였다.
본 연구의 결과를 토대로 크게 두 가지 논의점을 제시하였다. 첫째, 한국적 맥락에서의 정책중개 체계를 세 가지 측면, 즉 정책중개자의 내적요인(정당성, 전문성, 공적 책무성), 정책중개의 외적요인으로서 장기적 연합기회구조, 실천수단으로서의 정책학습 측면에서 종합적으로 제시하였다. 둘째, 앞선 논의의 적용적 관점에서, 정책중개자로서 교육위원회의 발전 방안에 대해 제시하였다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The Student Rights Ordinance has been one of the most contentious policy agendas since its active promotion began in 2008, characterized by intense social confrontation and conflict surrounding various issues, as well as stark political and social divisions between conservatives and progressives. In the Korean context, the policy-making process for such controversial agendas has been criticized for its limitations, as it is often influenced by political dominance structures rather than involving proactive policy brokerage and policy learning.
This study analyzes the process of promoting the enactment of the Gyeongnam Student Rights Ordinance, which unfolded over three phases across 12 years (Phase 1: 2008–2010; Phase 2: 2011–2012; Phase 3: 2017–2019). By applying Sabatier's Advocacy Coalition Framework(ACF), the research adopts an integrated perspective—encompassing systemic, pluralistic, and process-oriented approaches—to examine the possibility and outcomes of policy decisions diverging from political dominance structures. Furthermore, it seeks to identify a policy brokerage system that is effective within the Korean context.
To achieve the objectives of this study, the analysis focused on four key aspects. First, the detailed progression of the legislative process for the enactment of the Gyeongnam Student Rights Ordinance was examined for each phase. Second, from a systems theory perspective, the influence of external variables on the policy subsystem during each phase of the enactment process was analyzed. Third, from a pluralistic perspective, the belief systems, conflicts, and strategic actions of advocacy coalitions within the policy subsystem were explored, along with the roles of policy brokers and the impact of policy learning on the policy decision-making process. Lastly, from a process-oriented perspective, the feedback processes of policy outputs during each phase were analyzed to determine their effects on the formation of new policy environments and the dynamics of advocacy coalitions.
To examine the research questions, this study applied Sabatier's Advocacy Coalition Framework (ACF) as the analytical framework. The framework was tailored to the specific characteristics of the Gyeongnam Student Rights Ordinance case and the theoretical applicability of Sabatier's revised model published in 2005. Based on this, variables and analytical content were established. As evidence for analyzing the variables, the study utilized academic journals, theses, materials from the provincial office of education, minutes from provincial assembly meetings, and media reports(2006–2019). A literature review was conducted, and a single-case comparative analysis method was applied to compare and analyze the legislative processes across different phases. Using these research methods, the findings for the four research questions are as follows.
First, the analysis of the legislative process during each phase revealed distinct developments. In the first phase, the ordinance's enactment was initiated in the form of a petition to the provincial assembly led by progressive civic groups. However, the absence of an opposing advocacy coalition meant that active policy brokerage was not observed. Ultimately, under the conservative-dominated political structure of the Lee Myung-bak administration, the Ministry of Education, Science, and Technology, the Gyeongsangnam-do Office of Education led by Superintendent Ko Young-jin, and the Gyeongsangnam-do Provincial Assembly, the initiative was automatically discarded without substantive deliberation. This phase highlighted the limitations of a policy decision process heavily influenced by the prevailing political dominance structure. In contrast, the second phase saw the ordinance promoted through a resident-initiated legislative petition led by progressive civic groups. During this phase, an opposing advocacy coalition actively formed, leading to dynamic policy brokerage and policy learning centered around the Gyeongsangnam-do Provincial Assembly. Even within the conservative-dominated political structure of the first phase, the Education Committee, governed under the Education Council system, exhibited a policy decision-making dynamic that diverged from the broader political dominance. Specifically, the committee's decision split into a “4 in favor : 5 against” ratio, suggesting the potential for policy-centered brokerage and decision-making processes independent of political hegemony. In contrast, the third phase marked a significant departure from the first and second phases, as the election and subsequent re-election of Gyeongsangnam-do’s first progressive superintendent of education provided a strong resource base. This shift enabled the education office to lead a robust legislative strategy in pursuit of the ordinance's enactment. During the third phase, the conservative Christian community emerged as a key actor within the opposing advocacy coalition, intensifying the landscape of confrontation and conflict. This phase also highlighted the active policy brokerage role of the Gyeongsangnam-do Provincial Assembly. Following the political upheaval of the impeachment crisis, the political dominance structure underwent a complete reversal, resulting in a progressive-dominated governance structure under the Moon Jae-in administration, the Ministry of Education, Superintendent Park Jong-hoon, and the Gyeongsangnam-do Provincial Assembly. Notably, under the assembly’s principle of strict neutrality and exclusion of party mandates, the Education Committee of the Gyeongsangnam-do Provincial Assembly reached a bipartisan decision—favoring "3 in favor : 6 against"—that diverged significantly from the prevailing political dominance structure. This outcome underscored the implications of active policy brokerage and policy learning in shaping the policy decision-making process.
Second, from a systems theory perspective, the findings indicated that stable external variables influence the belief systems of advocacy coalitions and the formation of long-term coalition opportunity structures (e.g., levels of consensus on policy issues) in a comprehensive manner over a prolonged period exceeding ten years. Additionally, various external events were found to act as resources and constraints for each advocacy coalition. In this context, the mediating variable of short-term resources and constraints within advocacy coalitions was shown to significantly impact how external events effectively function as resources or constraints for each coalition.
Third, from a pluralistic perspective, the analysis of interactions among policy actors and policy brokerage relationships within the policy subsystem revealed the following findings. Advocacy coalitions expressed their beliefs through various strategic means designed to maximize the effects of their resources and constraints. Within the intense confrontations, conflicts, and belief expression processes, policy learning occurred, leading to adjustments in strategic means due to shifts in beliefs. Policy brokers played a critical role in mediating conflicts among advocacy coalitions and facilitating rational policy decisions by providing diverse and active venues for policy learning. Furthermore, long-term coalition opportunity structures functioned as environmental factors promoting policy brokerage.
Fourth, from a process-oriented perspective, the findings demonstrated that the policy outputs of the first phase influenced the second phase through internal and external feedback processes. Similarly, the policy outputs of the second phase served as new external variables for the third phase, impacting the readjustment of advocacy coalitions' strategic means.
Based on the findings of this study, two main points of discussion are presented. First, a comprehensive framework for a policy brokerage system in the Korean context is proposed, encompassing three aspects: the internal factors of policy brokers (legitimacy, expertise, and public accountability), the external factors of long-term coalition opportunity structures, and policy learning as a practical tool. Second, from an applied perspective, strategies for enhancing the role of education committees as effective policy brokers are suggested.

목차 (Table of Contents)

• 국문요약 = ⅵ
• Ⅰ. 서 론 = 1
• 1. 연구의 필요성 및 목적 = 1
• 2. 연구 문제 = 6
• Ⅱ. 이론적 배경 = 7
• 1. 학생인권조례 = 7
• 가. 학생인권조례의 개념과 제정 현황 = 7
• 나. 학생인권조례 제정의 배경 = 9
• 다. 학생인권조례 관련 선행연구 분석 = 13
• 2. 옹호연합모형(ACF) = 16
• 가. 옹호연합모형의 개념과 구성요소 = 16
• 나. 옹호연합모형의 발전 및 유용성 = 24
• 다. 옹호연합모형을 적용한 선행연구 분석 = 29
• Ⅲ. 연구 설계 = 35
• 1. 연구의 분석 틀 = 35
• 2 변수 구성 및 분석 방법 = 37
• 3. 자료 수집 = 43
• Ⅳ. 옹호연합모형을 적용한 경남학생인권조례 제정추진 과정 분석 = 45
• 1. 1차 제정추진 과정의 옹호연합모형 분석(2008~2010년) = 45
• 2. 2차 제정추진 과정의 옹호연합모형 분석(2011~2012년) = 76
• 3. 3차 제정추진 과정의 옹호연합모형 분석(2017~2019년) = 103
• Ⅴ. 논의 = 148
• 1. 한국적 맥락에서 유용한 정책중개 체계에 관한 논의 = 148
• 가. 정책중개자의 내적요인(정당성, 전문성, 공적 책무성) = 149
• 나. 정책중개의 외적요인으로서 장기적 연합기회구조 - ‘정책문제의 높은 합의 수준’과 ‘정치체제 개방성’ 확대 논의 = 150
• 다. 실천수단으로서의 정책학습 = 152
• 2. 정책중개자로서의 교육위원회 발전 방안에 관한 논의 = 155
• 가. 교육위원회의 위상과 능률성 제고 = 155
• 나. 교육위원회의 주민통제 원리와 전문적 운영 원리의 균형 제고 = 158
• 다. 교육위원회의 자주성 실현을 위한 정치적 중립성 제고 = 164
• Ⅵ. 결론 및 제언 = 167
• 1. 결론 = 167
• 2. 제언 = 185
• 참고문헌 = 188
• 부 록 = 207
• 〈부록 Ⅰ〉 1차 경남학생인권조례 제정추진 과정(2008~2010년) = 207
• 〈부록 Ⅱ〉 2차 경남학생인권조례 제정추진 과정(2011~2012년) = 211
• 〈부록 Ⅲ〉 3차 경남학생인권조례 제정추진 과정(2017~2019년) = 218
• ABSTRACT = 246