Effects of Social Pension Policies in Korea on Subjective Well-Being and Health = 주관적 웰빙과 건강에 대한 사회연금 정책의 영향

국문 초록 (Abstract)

한국에서 2008년에 최초로 도입된 사회연금제도는 현재는 대부분의 노인에게 가장 중요한 노후소득보장제도로 자리잡았다. 우리나라의 사회연금 제도는 2014년 7월에 기초연금제도가 도입되면서 급여가 두 배 인상된 것을 제외하면 최초 도입 이후 거의 바뀌지 않았다. 2018년 11월 기준 한국의 사회연금은 소득 분위 중 하위 70%에 해당하는 약 520만명의 65세 이상 노인에게 25만원의 월 급여를 지급했다.
국외의 선행연구에서 나타난 사회연금과 주관적 웰빙(subjective well- being) 및 건강의 관계에 대한 풍부한 단서와 사회연금 제도의 목적이 노인의 복지 증진임에도 불구하고 우리나라에서 사회연금 관련 연구는 노인의 물질적 웰빙에만 초점을 맞춰왔다. 이에 따라 이 논문은 한국의 사회연금 제도가 수급 노인의 주관적 웰빙 및 건강과 수급 노인의 성인 자녀의 주관적 웰빙에 미친 인과적 영향(causal effect)을 준실험적 설계(quasi-experimental design)를 이용해 살펴보고자 한다. 이 연구는 2006년~2018년의 한국고령화연구패널조사(Korean Longitudinal Study of Ageing, KLoSA) 자료와 2007~2019년의 한국복지패널조사(Korean Welfare Panel Study, KOWEPS) 자료 등 전국민을 대표하는 두 개의 패널조사 자료를 활용한다.
첫번째 연구는 성향점수매칭(Propensity Score Matching, PSM)과 이중차이모형(Difference-in-Differences, DID) 기법을 이용해 우리나라의 세 개의 사회연금정책이 수급 노인의 전반적인 삶의 만족도에 미친 ‘처치 집단에 대한 평균처치효과(Average Treatment effect on the Treated, ATT)’를 각각 추정하였다. 즉, 이 연구는 2008년에 도입된 기초노령연금(the Basic Old Age Pension, BOAP) 수급의 효과, 2014년에 도입된 기초연금(the Basic Pension, BP) 수급의 효과, 2014년의 기초연금 도입으로 인한 급여 인상의 효과를 분석 모형 등이 동일한 세 개의 개별 회귀분석을 통해 각각 추정했다. 연구결과 기초노령연금 수급과 기초연금 수급은 노인의 삶의 만족도를 개선하지 않았으나 2014년의 사회연금 급여 인상은 수급 노인의 전반적인 삶의 만족도를 비수급 노인에 비해 3.551점 증가시켰으며 이는 분석 대상자의 삶의 만족도 평균 대비 약 6.3% 증가에 해당한다. 또한 Granger 인과관계 테스트(the Granger causality test) 결과 이 증가는 주로 2016년에 나타난 전반적인 삶의 만족도 증가에 따른 것으로 나타났다. 사회연금 수급과 삶의 만족도의 관계를 나타내는 변수를 살펴본 결과 이 증가는 정신 건강의 개선으로 인한 것으로 추측할 수 있었다. 또한 다중 처치군(multiple treatment groups) 이중차이모형 분석을 수행한 결과 사회연금 수급 및 인상에 따른 삶의 만족도의 증가는 감액 수급자에 비해 전액 수급자에서 더 크게 나타났고 수급의 효과는 단독 수급자, 인상의 효과는 부부 수급자에서 더 컸으며 수급에 따른 삶의 만족도의 개선은 대부분 저소득층에서 나타난 것으로 볼 수 있었다. 또한 ITT(Intention-To-Treat) 이중차이모형 분석 결과에서 사회연금 급여 신청 여부에 따라 편향되지 않은 전반적인 삶의 만족도에 대한 사회연금의 긍정적 영향을 확인했다. 위 연구 결과는 사회연금의 영향이 수급액, 수급자 유형, 소득 수준, 기타 사회경제적 및 인구학적 특성 및 사회연금 급여의 가구내 분배(allocation)와 사용처에 따라 다르게 나타날 수 있음을 시사한다.
두번째 연구는 PSM과 일반화이중차이모형(Generalized Difference-in- Differences, GDD) 기법을 이용해 노인의 쇠약함(frailty)와 웰빙을 나타내는 객관적인 건강 지표에 대한 사회연금 수급의 누적(중장기) 영향(ATT)을 기간별로 최대 5년째까지 추정하였으며 객관적인 건강지표로 악력, 인지기능(K-MMSE 점수), 일상생활활동(Activities of Daily Living, ADL)과 도구적 일상생활활동(Instrumental Activities of Daily Living, IADL)의 제한 여부를 사용했다. 연구결과 지속적인 사회연금 수급은 노인의 악력과 인지기능을 개선한 것으로 나타났다. 특히 수급 노인의 악력은 수급 5년째에 비수급 노인에 비해 2.265-kg 증가했으며 이는 분석 대상자의 평균 악력 대비 약 10% 증가에 해당한다. 또한 사회연금 수급 노인의 K-MMSE 점수와 인지기능이 정상(K-MMSE≥24)일 확률이 비수급 노인에 비해 각각 수급 1년째와 5년째에 1.309점 및 12.0% 증가하였다. 이는 노인의 나이에 따른 일반적인 인지기능 저하 추세와 반대되는 것이다. 추가분석 결과 수급 노인의 악력과 인지기능 개선은 각각 사회연금 수급 전 시점에서 근감소증(Sacropenia) 및 인지기능 저하(K-MMSE<24)를 경험하지 않은 집단에서 이뤄진 것을 알 수 있었다. ADL과 IADL의 제한에 대한 일반화이중차이모형의 추정치가 사회연금 수급의 긍정적인 영향을 나타냈으나 통계적으로 유의하지 않았다. 또한 악력, 인지기능, ADL과 IADL의 제한 등의 건강지표가 현재의 전반적인 건강상태를 나타낼 뿐만 아니라 미래의 건강 위험과 높은 관련성이 있는 것으로 알려진 만큼 이 연구결과를 통해 중장기간의 사회연금 수급이 노인의 전반적인 건강상태를 개선하는 것으로 볼 수 있다. 사회연금 수급과 건강지표의 관계를 나타내는 변수를 살펴본 결과 사회연금 수급 후 처치군의 건강 투자(식료품비, 주거비, 총 생활비 및 건강검진 횟수 등)가 대조군에 비해 더 증가해 건강 개선에 도움이 되었을 것으로 볼 수 있었다. ITT 이중차이모형 분석 결과 사회연금 신청 여부에 따라 편향되지 않은 노인의 객관적인 건강에 대한 사회연금의 시기별 긍정적인 영향을 확인할 수 있었다. 이 연구결과들은 우리나라에서 그동안 건강 정책(health policy)로 여겨지지 않았던 사회연금제도가 수급 노인의 객관적인 건강에 긍정적인 영향을 미치는 것을 최초로 확인한데에 의의가 있다.
세번째 연구는 PSM과 GDD 기법을 이용해 수급 노인의 성인 자녀의 전반적인 삶의 만족도에 대한 노인의 사회연금 수급의 세대간(intergenerational) 영향(ATT)을 추정했다. 연구결과 교육수준이 대학교 이상인 성인 자녀 등 일부 집단에서 부모의 사회연금 수급 후 전반적인 삶의 만족도가 부모가 사회연금을 수급하지 않은 경우에 비해 증가했으나 일반적으로는 성인 자녀의 전반적인 삶의 만족도에 대한 사회연금의 세대간 영향이 발견되지 않았다. 이는 우리나라 사회연금의 낮은 급여 수준과 성인 자녀에 대한 가구내 소득 공유(household income pooling) 및 자원 분배의 부재 등에 따른 것으로 추측할 수 있다.
이 논문의 연구결과는 한국의 사회연금정책에 대해 다음의 함의점을 제공한다. 첫째, 같은 금액의 사회연금 급여가 노인의 주관적 웰빙에 미치는 영향이 다르게 나타날 수 있으므로 사회연금정책의 설계가 수급자의 급여 사용 패턴과 사회경제적 및 인구학적 특성을 반영하여야 한다. 둘째, 건강에 대한 사회연금의 긍정적인 영향을 고려할 때 미래의 사회연금제도 수정∙보완은 사회연금 정책과 기타 노인의 건강 관련 정책의 비용 및 효과를 모두 고려할 필요가 있다. 마지막으로, 비록 일부 집단에 한해 성인 자녀의 주관적 웰빙에 대한 사회연금의 세대간 영향이 나타났지만 이는 사회연금의 세대간 영향에 대한 추가적인 연구와 사회연금의 자격 및 급여 결정 과정에서 노인 외에 가족 구성원의 특성에 대한 고려가 필요함을 나타낸다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Initially introduced in 2008, the social pensions in Korea have now become the most prominent old age income for majority of older persons. Since its initial implementation, institutional arrangements of the social pension have largely remained unchanged, except for a two-fold increase in monthly pension benefit in July 2014. As of November 2018, the social pension paid monthly benefit of 250,000 KRW for 5.2 million older persons aged 65 and over who belong to bottom 70% of the income distribution.
Despite abundant international evidence on the relationship between subjective well-being/health and social pension and the policy objective of improving older persons’ well-being, academic literatures on the social pension in Korea have only focused on its effect on older persons’ material well-being. The overall objectives of this dissertation are to determine if the social pension programs in Korea improved subjective well-being and health of the pensioner and subjective well-being of adult children of the pensioner by analyzing the causal relationship between them using quasi-experimental study designs. This study uses two population representative datasets - the Korean Longitudinal Study of Ageing (KLoSA) panel data from 2006 to 2018 and the Korean Welfare Panel Study (KOWEPS) panel data from 2007 to 2019.
The first study uses the Propensity Score Matching (PSM) and Difference-in- Differences (DID) approach to estimate the Average Treatment Effect on the Treated (ATT) of three social pension policy implementations on subjective well-being of the beneficiary, represented by the overall life satisfaction. Specifically, it estimated and compared the effects of receiving the Basic Old Age Pension (BOAP) introduced in 2008, the effects of receiving the Basic Pension (BP) introduced in 2014, and the effects of existing social pension benefit being increased by the introduction of BP in 2014 in three separate but empirically identical PSM-DID regressions. Results showed that while receiving the BOAP or the BP were not protective of the overall life satisfaction, increase in social pension benefit in 2014 relatively increased the overall life satisfaction of the beneficiary by 3.551 points, which corresponds to a 6.3% increase compared to the sample average. In addition, results of the Granger test suggested this increase was largely driven by increase in overall life satisfaction in 2016, which is nearly two years after the social pension expansion. It is likely that improvement in life satisfaction following benefit increase was achieved by the improvement in mental health. In addition, results of Difference-in-Differences analyses using multiple treatment groups suggested that receiving higher benefit led to higher life satisfaction and newly receiving the benefit increased life satisfaction of single beneficiaries while increase in the benefit increased life satisfaction of couple beneficiaries. And ITT estimates confirmed the positive effects of social pension on beneficiary’s overall life satisfaction that is not biased by choice to apply for social pension. These findings suggest the effects of social pension benefits are not analogous to all beneficiaries but heterogenous by beneficiary’s benefit amount, type, income quantile, and socioeconomic characteristics.
The second study uses the PSM and Generalized Difference-in-Differences (GDD) approach to estimate the cumulative (ATT) effects of receiving the social pension up to 5th year using objective measures of health of the beneficiary that represent frailty and well-being in old age: grip strength, cognitive ability, limitations on ADL and IADL. Results showed that continually receiving social pension significantly improved the older persons’ grip strength and cognitive ability. Specifically, grip strength of the beneficiary relatively increased by 2.265-kg, which corresponds to over 10% of the average observed in the analytical sample, in 5th year of receiving the social pension. In addition, K-MMSE score and the probability of normal cognitive functioning of the beneficiary relatively increased by 1.309 points and 12.0% in first year and 5th year of receiving the social pension, respectively, in contrast to general trend of yearly cognitive ability decline in old age. Further investigation revealed that improvements in grip strength and cognitive ability were made among individuals whose muscle strength was not declined (no sarcopenia) and cognitive ability was not declined K-(MMSE<24), respectively. Although PSM- GDD estimates for limitations on ADL and IADL showed positive effects of social pension, they were not statistically significant. Since these objective health measures not only represent current health status but are highly associated with future health risks, we can argue that receiving social pension for several years improved overall health of the beneficiary. It is most likely that improvement in objective health measures of treatment group occurred due to relatively higher health investment (i.e. overall household consumption expenditure and expenditure in food and housing, more frequent health exams) after receiving social pension benefits. ITT estimates confirmed the positive effects of continually receiving social pension on objective health that is not biased by the choice to apply for social pension. These findings confirmed the health enhancing effects of social pension programs in Korea, which are largely seen as non-health policies so far.
The third study uses the PSM and Generalized Difference-in-Differences (GDD) approach to estimate the intergenerational (ATT) effects of social pension on adult children’s overall life satisfaction. Results showed that although overall life satisfaction of the adult children was relatively improved following parent’s social pension receipt among the individuals whose education level was university and higher, such effect was not generally found in the sample. Absence of statistically significant improvement in overall life satisfaction of the adult children was presumably due to low level of social pension benefits and absence of household income pooling and resource allocation to the adult children.
Study results in this dissertation provide several policy implications for social pension program amendments. First, social pension policy designs must reflect the evidence on use of benefits given socioeconomics and demographic characteristics
of the potential beneficiary since the effects of social pension are heterogenous by beneficiary’s characteristics and depend on the use of benefits. Second, given its health enhancing effects, future social pension policy reforms must take into account the costs and effects of social pensions and other health-related policies. Third, although intergenerational effect of the social pension on adult children’s subjective well-being was partially observed, it calls for a consideration of household characteristics as well as individual characteristics of the older persons in determining the eligibility and benefit of social pension policies.

목차 (Table of Contents)

• Chapter 1: Introduction . 1
• 1.1 Background . 1
• 1.2 Conceptual framework 10
• 1.3 Quasi-experimental study design 11
• Chapter 2: Effects of the social pensions on beneficiary's subjective well-being 16
• 2.1 Introduction . 16
• 2.2 Background . 17
• 2.2.1 Theoretical considerations . 17
• 2.2.2 Literature review 20
• 2.2.3 Study goals and contributions 23
• 2.3 Effects of the initial social pension implementation (Basic Old Age Pension) . 25
• 2.3.1 Method . 25
• 2.3.2 Results 35
• 2.4 Effects of receiving the increased benefit after the reform (Basic Pension) 51
• 2.4.1 Method . 51
• 2.4.2 Results 54
• 2.5 Effects of the 2014 social pension reform (benefit increase) 67
• 2.5.1 Method . 67
• 2.5.2 Results 72
• 2.6 Discussion and limitations. 88
• Chapter 3: Cumulative effects of the social pensions on beneficiary's objective health . 96
• 3.1 Introduction . 96
• 3.2 Background . 97
• 3.2.1 Theoretical considerations . 97
• 3.2.2 Literature review 100
• 3.2.3 Study goals and contributions 105
• 3.3 Methods. 106
• 3.3.1 Data 106
• 3.3.2 Measures 107
• 3.3.3 Sample 109
• 3.3.4 Estimation strategies 110
• 3.4 Results . 114
• 3.4.1 Descriptive statistics and propensity score matching results . 114
• 3.4.2 Generalized Difference-in-Differences with time-varying and constant treatment effects 125
• 3.4.3 Difference-in-Differences with time-varying treatment effects using ITT design 133
• 3.4.4 Sub-group analysis. 136
• 3.5 Discussion and limitations. 159
• Chapter 4: Intergenerational effects of the social pensions on adult children's subjective well-being . 169
• 4.1 Introduction . 169
• 4.2 Background . 171
• 4.2.1 Theoretical considerations . 171
• 4.2.2 Literature review 172
• 4.2.3 Study goals and contributions 175
• 4.3 Methods . 176
• 4.3.1 Data 176
• 4.3.2 Measures 177
• 4.3.3 Sample 179
• 4.3.4 Estimation strategies 181
• 4.4 Results . 183
• 4.4.1 Descriptive statistics and propensity score matching results . 183
• 4.4.2 Generalized Difference-in-Differences with time-varying treatment effects 189
• 4.4.3 Sub-group analysis. 191
• 4.5 Discussion and limitations. 199
• Chapter 5: Conclusion. 202
• 5.1 Summary of key findings 202
• 5.2 Dissertation contributions . 204
• 5.3 Policy implications 205
• References . 207
• Appendix . 216