행정심판과 지방자치 = The Administrative Appeals and Local Self-Government - The Harmony of Administrative Relief and the Guarantee of the Right of Self-Government

국문 초록 (Abstract)

1984년 제정되고 1985년부터 시행된 행정심판법은 행정심판기구의 확대 개편을 통하여 행정심판에 대한 수요 증가에 대응하면서, 청구인의 심판절차상의 편의 및 절차적 권익을 도모하였고, 헌법에 표명된 행정심판에의 사법절차의 확대 적용을 통하여 행정구제적 기능과 역할을 제고하는 방향으로 발전되어 왔다. 그런데 지방자치제가 복원된 현재에 있어서는 행정심판의 권익구제기능의 확대가 지방자치권의 침해 가능성으로 이어질 수 있어 행정심판제도의 보완이 요청된다 하겠다.
독일과 프랑스, 일본 등에 있어 특히 자치사무에 관한 자치행정청의 처분에 대하여는 그 처분청 스스로가 재결청이 되도록 하고 있는 점이라든가, 자치행정청 이외의 기관에 의한 행정심판이 허용되는 경우에도 그 심리 및 재결의 범위는 위법사유에만 국한되고 자치행정청의 재량적ㆍ정책적 당ㆍ부당의 문제에 대하여는 재결로서 관여할 수 없게 한 점 등은, 행정심판의 구제적 기능을 중시하면서도 지방자치단체의 자치권 보호를 기하려는 입법목적에 있었기 때문이다.
우리나라의 행정심판제도는 그 도입 시에 지방자치의 미 실시로 인하여 지방자치단체를 독립적 법주체 내지 대등한 행정주체로 인정하려는 전제가 부족하였고, 현재에 있어서도 지방자치단체의 사무를 위임사무(단체위임사무와 기관위임사무)와 자치사무로 구분하고 사무에 따른 국가기관 등의 감독적 관여의 방법이나 범위, 그에 대한 불복수단 등을 이원적으로 규정하고 있는 지방자치법과, 심판대상인 처분과 관련된 사무에 관하여 위임사무ㆍ자치사무 여부를 구분함이 없이 지방자치단체의 모든 사무에 관한 자치행정청(단체장 등)의 처분에 대하여 통일적인 행정심판기구 및 절차(심리ㆍ재결절차)를 채택ㆍ유지하고 있는 행정심판법의 비정합적 규율구조로 인해, 지방자치법상 의도된 자치권 보호의 정신이 적어도 행정심판법에서는 찾아보기 힘든 상황이 되어 있는 것이다.
구체적으로 현행 행정심판법에 의할 때, 자치사무에 관한 처분취소심판의 경우, 행정심판을 통한 자치권 침해의 양상은 다음의 세 가지 측면에서 지적될 수 있다. 예컨대 피청구인이 시ㆍ도지사인 경우에는 i) 그 취소심판의 심리ㆍ의결과 그에 따른 재결을 모두 처분청이 소속된 법주체(시ㆍ도)가 아닌 별개의 법주체로서의 국가의 행정기관인 국무총리행정심판위원회와 주무부장관이 각각 담당하게 되어, 행정의 자기통제가 타자통제로 변질된다는 점, ii) 심판 청구에 대한 심리 내지 의결(재결)의 범위도 처분의 위법성 뿐 아니라 부당성에까지 미치기 때문에, 지방자치단체의 독자적 정책의 당ㆍ부당의 문제가 타자통제에 의한 심리의 대상이 된다는 점, iii) 처분의 위험 또는 부당을 이유로 한 인용재결(취소재결)로 패배한 피청구인(시ㆍ도지사)에게 불복제소권을 인정하지 않음으로 인해(해석론은 별개), 행정심판기관에 의한 재결이 당해 법률분쟁의 종국적인 결정으로 이어지고 있다는 점 등이다.
이러한 문제점으로 인해 행정구제적 목적과 지방자치권 보장의 조화를 도모하는 행정 심판제도의 개선이 필요하다고 보았다. 그리고 그 개선방안으로 먼저, 지방자치법이 채택하고 있는 사무구분체제를 고려하여, 행정심판의 경우에도 위임사무와 자치사무에 대하여 각각 행정심판의 절차를 이원화할 필요가 있다고 보았다. 즉 위임사무 관련 처분에 대해서는 현행 행정심판법의 체제를 그대로 유지하여도 무방하되, 지방자치단체의 자치 사무 관련 처분에 대하여는 먼저 해석론으로서 자치사무에 대해서는 이론적으로 소관감독행정기관이 없다고 보아 그 재결청도 행정심판법 제5조 제2항 제3호에 따라 그 밖에 소관 감독행정기관이 없는 경우에 해당하는 것으로 보고 처분청인 시ㆍ도지사 스스로가 재결청이 된다고 해석하는 방안이다. 그리고 해석론적 한계를 보완하는 입법론으로는, 자치사무와 관련해서는 당해 단체장의 처분에 대해 소관 감독행정기관이 없는 경우로서 처분청(단체장) 스스로가 재결청이 된다는 점을 명문으로 규정하고, 단체장 소속 행정기관이나 하부 행정기관의 자치사무 관련 처분에 대하여는 상급청이자 감독청으로서의 단체장이 재결청이 되도록 규정하여야 한다고 본다. 그리고 이 경우 처분청 스스로가 재결청이 되므로 행정심판의 공정성ㆍ객관성을 담보하기 위하여 위원의 위촉에 있어서 15인의 위원 중 7인은 단체장이 직접 위촉하고 과반수인 8인은 지방의회가 추천하는 인사를 단체장이 위촉하도록 하며, 행정심판위원회 위원장은 민간위원 중에서 전체 위원의 투표로서 다수표를 얻는 자로 정하고, 모든 행정심판 회의에 있어서는 변호사와 법률학 교수를 반드시 각 1인 이상 지정되도록 하는 규정을 신설할 필요성이 크며, 기초지방자치단체인 시ㆍ군ㆍ구에도 소속 행정심판위원회가 설치되어야 한다

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The Administrative Appeals Act established in 1984 and come into effect in 1985 has been developed mostly for the administrative relief. However in the era of local self-government, the expansion of the relief function of Administrative Appeals can come to infringe on the right of self-government.
In Germany, France and Japan, not the agency of central government or another body corporate(another local government) but the agency of local government which takes an administrative act(measure) on it s own affairs becomes the agency for the adjudication(decision) of administrative appeals by itself. And that is for the guarantee of the right of self-government.
The Administrative Appeals Act in force doesn t know the difference of delegated affairs and it s own affairs of local government unlike Local Self-Government Act. In the concrete, there are some problems in Administrative Appeals Act in force like these. i) There is no guarantee of self-control in the administrative appeals on it s own affairs of local government, ii) Not only illegality but also unreasonableness of the acts of administrative agencies can be judged by another body corporate. iii) There is no guarantee of locus standi to the agency which is lost a suit in administrative appeals.
Therefore, I d like to insist on next three points. First, it needs that the administrative appeals procedures must be divided into two different procedures in accordance with the character of affairs(delegated affairs and it s own affairs) of local government. Especially, the agency of local government which takes an administrative act(measure) on it s own affairs should become the agency for the adjudication(decision) of administrative appeals by itself for the guarantee of the right of self-government. Second, the chief of administrative appeals commission should be elected by mutual vote and administrative appeals commission of city, county, ward(district) should be organized. Third, an opportunity of new trial to the Administrative Appeals Commission, a body established under the Prime Minister should be given to the agency which is defeated in the administrative appeals and the locus standi should be given to the agency which is defeated in the new trial.

목차 (Table of Contents)

• I. 서론
• II. 행정심판의 필요성과 성격ㆍ특징
• III. 행정심판제도와 지방자치제의 부조화
• IV. 행정심판의 재결과 지방자치권의 침해 - 자치사무 관련 처분에 대한 취소심판을 중심으로
• V. 지방자치권의 보장을 위한 행정심판제도의 개선방안
• VI. 맺음말
• [국문초록]
• [Abstract]
• 참고문헌

참고문헌 (Reference)

1 "행정심판제도연구" 고려대 박사학위논문 1984

2 "행정심판의 이론과 실제" 1998

3 "행정심판의 기능 - 행정구제기능과 자기통제기능의 조화-" (15) : 2006

4 "행정심판법의 구조와 기능" (12) : 2004

5 "행정심판 피청구인으로서 지방자치단체의 원고적격" 2006

6 "행정소송법 개정과 관련된 행정심판법 개정방안 연구" 법제처 2005

7 "행정법의 구조 변화로서의 참여와 협력－독일에서의 이론적 논의를 중심으로" 30 (30): 2002.6

8 "지방자치법주해" 박영사 2004

9 "지방자치단체의 자주적 법해석권" (5) : 1999

10 "지방자치단체에 대한 국가의 관여" 18 : 1990

11 "일본의 행정불복신립제도와 한국의 행정심판제도의 비교" 1999.2

12 "시ㆍ도 행정심판위원회의 현황과 문제점" (34) : 2004

13 "독일의 행정심판제도Ⅰ Ⅱ" (1 2) : 2004

14 "독일의 행정심판에 관한 연구" (5) : 1996

15 "기관소송과 권한쟁의" 1991.9

16 "국가와 지방자치단체의 관계에 관한 기본원칙의 정립" (9) : 2003

17 "行政不服審査法改正にあたっての課題小論" (1324) : 2006

18 "行政不服審査制度究報告書-その背景と緯" (1315) : 2006

19 "行政不服審査制度硏究報告書について" (1315) : 2006

20 "行政不服審査制度硏究報告書" 2006.3

21 "行政不服審査制度改革にする論点の討" (1324) : 2006

22 "行政にする不服申立ての現- 行政不服審査法等の施行況にする調査結果を踏まえて" (106) : 2004.6

23 "室井 力芝池義一浜川 淸" 日本評論社 1997

24 "アメリカ連邦行政手きにおける行政不服審査制度" 78 : 2006.3

25 "Das Assessorexamen im oeffentlichen Recht" 10 : 2000