학교폭력 정책변동 분석 : Kingdon의 정책흐름모형과 토픽모델링을 활용하여 = Analysis of Policy Changes in the School Violence Policy : Using Kingdon’s Policy Stream Model and Topic Modeling

국문 초록 (Abstract)

본 연구의 목적은 학교폭력 예방 정책흐름과정을 Kingdon의 정책흐름모형과 텍스트 마이닝 기법 중 하나인 토픽모델링을 사용하여 분석하는 것이다. 이를 위해 학교폭력예방법이 제정된 2004년부터 코로나 바이러스가 창궐하게 된 2020년 3월 이전까지를 분석 기간으로 정한 후 제1차 정책의 창 구간(2004~2011), 제2차 정책의 창 구간(2012~2014), 제3차 정책의 창 구간(2015~2020.02.29.)으로 시기를 나누었다. 또한 각 시기별로 수립된 정책이 실제 교육현장에서 어떠한 방식으로 구현이 되고 있는가를 살펴보는 것을 또 하나의 목적으로 설정하였다.
연구문제는 총 세 가지로 첫 번째, 각 시기별로 문제의 흐름, 정치의 흐름, 정책대안의 흐름이 어떻게 흘러왔으며 정책의 창이 어떻게 열리게 되었는가를 살펴보고자 했다. 두 번째, 시기별 정책흐름과정을 분석할 때 언론기사 및 보도자료 등의 자료를 바탕으로 토픽 분석을 수행하여 각 시기별로 도출된 토픽은 무엇인지 확인해보고자 했다. 그리고 끝으로 분석 결과를 바탕으로 향후 학교폭력 예방 정책수립을 위해 보완해야 할 부분과 나아가야 할 방향을 제안해보고자 했다.
이를 위해 본 연구는 먼저 각 시기별로 Kingdon의 정책흐름모형을 활용하여 3가지 정책의 흐름 즉, 정책문제의 흐름, 정치의 흐름, 정책대안의 흐름을 정책 문서와 언론보도자료, 학교폭력예방법 개정법률안 등의 문서를 바탕으로 각각 분석한 후 정책의 창이 어떻게 열리게 되었는가를 살펴보았다. 그 후 각 시기별로 학교폭력 예방 정책과 관련한 언론보도자료를 수집한 후 빅데이터 기반 연구 방법론 중 하나인 텍스트 마이닝을 활용하여 잠재적 디리클레 모형(LDA)과 구조적 토픽 모형(STM)으로 토픽 분석을 수행했다. 그리고 도출된 토픽들을 바탕으로 각 시기별로 정책이 실제 교육현장에서 어떻게 구현이 되고 있는지 그리고 주요 토픽이 어떻게 변화하고 있는지를 확인하였다.
본 연구에서 나타난 분석결과는 다음과 같다. 첫째, 제1차 정책의 창 구간에서는 학교 현장에서 지속적으로 발생하는 학교폭력 문제의 흐름과 이를 위한 정책대안의 흐름이 학교폭력예방법을 법제화하기 위한 정치의 흐름과 결합하여 첫 번째 정책의 창인 재량적 창(discretionary windows)이 열리게 되었다. 정책의 창이 열린 주요한 계기는 청소년폭력예방재단을 주축으로 한 시민사회가 정치의 흐름을 만들면서 학교폭력예방법이 제정된 것이라고 볼 수 있다. 그 후 두 번째 정책의 창은 학교폭력예방법 전부개정이 이뤄지면서 2007년에서 2008년 사이에 열리게 되었으며, 세 번째 정책의 창은 제2차 학교폭력 기본계획이 발표된 2009년에서 2010년 사이에 열리게 되었다. 총 세 번의 정책의 창이 열림으로써 이 시기에는 학교폭력 예방 정책의 법제화 마련이라는 정책변동과 향후 5년마다 기본적으로 학교폭력 기본계획을 수립하게끔 하는 정책적 근거가 마련되었다. 토픽 분석 결과 ‘범정부적 추진체 운영’, ‘정책활동가의 관심 및 참여도’, ‘맞춤형 학교폭력 예방교육 강화’, ‘학교폭력 피해자 보호’의 4개 토픽이 도출되었으며, 이 시기에 수립된 정책의 방향이 토픽에서도 잘 반영이 되어있었다.
둘째, 제2차 정책의 창 구간에서는 일련의 학교폭력 관련 자살사건의 문제흐름과 이를 위한 정책대안의 흐름이 대통령 선거와 총선이 같은 해에 동시에 실시하게 되는 정치의 흐름과 결합하여 무작위적 정책의 창(random windows)이 열리게 되었다. 정책의 창이 열린 주요한 계기는 일련의 학교폭력 관련 자살사건과 이를 통한 학교폭력 근절 종합대책의 수립이다. 그 후 두 번째 정책의 창은 4대악 근절 정책의 일환으로 현장 중심 학교폭력 대책이 수립된 2013년에 열리게 되었다. 총 두 번의 정책의 창이 열림으로써 이 시기에는 학교폭력 근절을 위한 정부 차원의 종합적 대책 수립 및 가해학생에 대한 엄중한 처벌 기준 마련과 함께 피해자 중심의 대책을 수립하게끔 하는 정책적 변동을 이뤄졌다. 이 시기의 토픽 분석 결과 ‘피해학생 보호 및 가해학생 선도 강화’, ‘학교폭력 대응 안전인프라 확충’, ‘학교폭력 예방 관련 프로그램 운영’, ‘학교 현장의 다양한 자율적 예방활동 지원’의 4개 토픽이 도출되었으며, 안전인프라나 가해학생 선도 강화 등 정책의 주된 방향이 토픽에서도 잘 드러나 있었다.
셋째, 제3차 정책의 창 구간에서는 2015년 일련의 교내 성추행 사건의 문제흐름, 국민의 안전을 위한 정책대안의 흐름이 국정 지지율이 떨어지고 있는 당시의 정치적 흐름과 결합되었다. 또한 2015년은 제3차 학교폭력 기본계획이 수립되어 적용되는 시기였기 때문에 2015년에 열린 첫 번째 정책의 창은 무작위적 창(random windows)과 정기적·반복적 창(routine window)의 속성을 동시에 가지고 있었다. 정책의 창이 열린 주요한 계기는 4대악 근절 정책을 위배하는 교내 성추행 사건의 발생과 이를 통한 4대악 근절 대책 회의의 개최다. 이후 2015년 제3차 학교폭력 기본계획에 의해 관련이 있는 이슈가 끌려 들어가 스필오버 창 속성의 정책의 창이 총 세 차례에 걸쳐 빠르게 열리고 닫히게 됨을 알 수 있었다. 이러한 정책의 창이 열리고 닫히면서 대상별·유형별 맞춤형 학교폭력 예방 정책 수립 및 화해·관계회복 중심의 학교폭력 예방 정책의 패러다임 반영이라는 정책적 변동을 이뤄냈다. 이 시기의 토픽 분석 결과 ‘범사회적 학교폭력 예방 및 대응’, ‘학교폭력 예방에 관한 정책적 관심’, ‘맞춤형 학교폭력 예방 프로그램 운영’, ‘피해학생 보호 및 치유 시스템 강화’의 4개 토픽이 도출되었으며, 화해와 관계 회복으로 변화하고 있는 학교폭력 예방 정책의 패러다임이 토픽에서도 잘 반영이 되어있었다.
넷째, 각 시기별로 일부 비슷한 결을 보이는 토픽들이 존재했으나 새로운 유형의 토픽들이 도출되어 구성된 경우도 있었다. 이는 각 시기별로 정책의 창이 새롭게 열리면서 정책 수립의 방향이 바뀌고 있기 때문에 그에 따른 토픽도 변화하는 것으로 볼 수 있었다.
연구결과를 바탕으로 한 결론 및 제언은 다음과 같다. 첫째, 문제의 창이 열리면서 정책의 창이 열리게 될 시에 다양한 분야에서 정책활동가들의 의견을 참고하여 문제를 해결할 수 있는 정책을 수립해야 한다. 학교폭력 예방 정책과 관련해서는 우연적이고 무작위적인 사건에 의한 무작위적 창(random windows) 속성의 정책의 창이 열리게 될 때 정책적 변동이 대대적으로 이루어짐을 알 수 있었다. 따라서 어떤 사건에 의한 문제의 창이 열리면서 정책의 창이 열리게 될 시에 다양한 분야에서 정책활동가들의 의견을 참고하여 문제를 해결할 수 있는 정책을 수립해야 한다. 사회가 다변화할수록 그에 따라 사회문제 또한 복잡해지기 때문에 문제를 해결하기 위한 정책을 올바른 방향으로 수립하기 위해서는 이와 관련한 전문가 즉 정책활동가들의 의견을 충분히 듣는 것은 매우 필요한 과정이라고 할 수 있기 때문이다.
둘째, 정책이 수립된 이후 언론 보도의 동향을 스크래핑하여 토픽을 추론한 후 이를 통해 정책이 실제 현장에서 어떤 방향으로 구현되고 있는가를 살펴봐야 한다. 연구를 통해 언론 보도 자료는 정책의 창이 열리게 되었는가를 살펴볼 수 있는 하나의 지표로서도 활용이 가능하지만, 정책 수립 이후 후행하는 지표로서도 활용이 가능하다는 결과를 얻을 수 있었다. 따라서 학교폭력 예방 정책 등을 수립하고 일정 시간이 지난 후에 언론 보도 자료 등을 바탕으로 토픽모델링 등의 기법을 적용하여 토픽을 추출하는 등의 연구를 수행한다면 정책이 실제로 교육 현장에서 어떠한 형태로 적용되고 있는지 살펴볼 수 있는 척도를 제공할 수 있다.
셋째, 지역별로 다채롭게 운영되고 있는 학교폭력 예방 프로그램들을 지원할 수 있는 정책을 수립하고 프로그램을 공유할 수 있는 플랫폼 등을 설계할 필요성이 있다. 토픽 분석 결과 맞춤형 학교폭력 예방 교육 및 프로그램이 제3차 정책의 창 구간으로 갈수록 대상별 유형별로 세분화되어 다채롭게 교육 현장에서 진행되고 있음을 살펴볼 수 있었다. 학교폭력 예방을 위해 정부 주도의 프로그램만을 계획하는 것이 아니라 초·중·고 대상에 맞는 형태로 또는 사이버폭력이나 언어폭력과 같은 특정 유형별 학교폭력을 예방하기 위한 형태 등으로 민관협업 또는 위탁형태의 프로그램 등을 개발할 수 있도록 중앙부처나 지역자치단체 등에서 지원한다면 보다 다채로운 학교폭력 예방 프로그램들이 구비될 것이다. 또한 이와 함께 중앙부처 및 지역별로 교육 및 프로그램에 대해 평가하고 환류할 수 있는 과정을 마련하게끔 한다면 향후 내실있는 맞춤형 학교폭력 예방 교육 및 프로그램을 계획할 수 있을 것이다.
넷째, 학교폭력 예방 정책을 수립함에 있어 정치적 이해관계에 의해 정책수립의 방향을 정하지 않고 학교폭력 예방 패러다임의 변화에 맞춰 정책을 수립해야 한다. 학교폭력 예방 정책의 경우 다른 정책보다 정치적 이해관계에 의한 정책 변동의 폭이 크지 않았다. 따라서 향후에도 정치적 이해관계에 의해 정책수립의 방향이 정해지지 않고 학교폭력 예방 정책 패러다임의 변화에 맞춰 정책수립의 방향이 정해져야 할 것이다. 또한 다른 나라의 학교폭력 예방 정책에 대한 연구 및 교육정책 전반에 대한 패러다임의 변화 연구를 지속적으로 수행해 이념에 치우치지 않고 학생들의 안전한 학교생활을 최우선적으로 고려해 정책을 마련해야 할 것이다.
본 연구는 정책변동의 과정을 설명하기 위해 문헌연구와 빅데이터 분석 방법을 병행함으로써 정책변동의 과정을 보다 과학적으로 확인한 점에서 연구의 의의가 있다. 또한 본 연구에서 활용한 빅데이터 분석 방법은 향후 정책이 교육 현장에서 어떻게 구현되고 있는가를 살펴보는 연구를 진행하는 데 있어서 시사점을 줄 것이라 생각한다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The purpose of this study is to analyze the school violence prevention policy flow process using Kingdon's policy stream model and topic modeling, one of the text mining techniques. For this study, after setting the period from 2004, when the School Violence Prevention Act was enacted to March 2020, when the coronavirus outbreak began, as the analysis period, the window period of the first policy (2004~2011) and the window period of the second policy (2012~2014) and the window period of the Third policy (2015~2020.02.29.). In addition, another purpose was set to examine how the policies established for each period are being implemented in the actual educational field.
There are three research questions. First, I tried to examine how the flow of problems, politics, and policy alternatives flowed in each period, and how the policy window was opened. Second, when analyzing the policy flow process by period, topic analysis was performed based on data such as media articles and press releases to check what topics were derived for each period. Finally, based on the results of the analysis, I tried to suggest the areas to be supplemented and the direction to be taken for the establishment of policies to prevent school violence in the future.
To this end, this study first uses Kingdon's policy stream model for each period to analyze the three policy flows, namely, the policy problem stream, the political stream, and the policy alternative stream. After analyzing each document such as policy documents, press release, and amendments to the School Violence Prevention Act. I looked at how the policy window came to be opened. After that, press releases related to school violence prevention policies were collected for each period, and topic analysis was performed using the Latent Dirichlet Allocation (LDA) and the Structural Topic Models (STM) using text mining, one of the big data-based research methodologies. And based on the derived topics, I checked how policies are being implemented in the actual education field for each period and how major topics are changing.
The analysis results shown in this study are as follows. First, in the window of the 1st policy, the policy problem stream of school violence that continuously occur in the school field and the policy alternative stream for this are combined with the political stream to legislate the School Violence Prevention Act to create the first policy window, discretionary windows have been opened. The main opportunity for the policy window to open can be seen as the enactment of the School Violence Prevention Act as civil society led by the Youth Violence Prevention Foundation created a political trend. After that, the second policy window was opened between 2007 and 2008 with the complete revision of the School Violence Prevention Act, and the third policy window was opened between 2009 and 2010 when the 2nd School Violence Prevention Basic Plan was announced. By opening a total of three policy windows, the policy change of legalization of school violence prevention policy and the policy grounds for establishing a basic plan for school violence prevention every five years were prepared. As a result of the topic analysis, four topics were derived: 'Operating a pan-government initiative', 'Interest and participation of policy activists', 'Reinforcement of customized school violence prevention education', and 'Protection of victims of school violence'. The direction was well reflected in the topic.
Second, in the window of the second policy, the policy problem stream of a series of suicide cases related to school violence and the policy alternative stream for this problem are combined with the political stream in which the presidential and general elections are held simultaneously in the same year to open the ‘Random windows’. The main opportunity for the policy window to open was a series of suicide cases related to school violence and the establishment of comprehensive measures to eradicate school violence through them. After that, the second policy window was opened in 2013, when field-centered school violence measures were established as part of the policy to eradicate the ‘Four major evils’. By opening a total of two policy windows, policy changes were made to establish comprehensive measures at the government level to eradicate school violence, establish strict punishment standards for perpetrators, and establish victim-centered measures. As a result of the topic analysis during this period, four topics were 'Protection of victimized students and strengthening of punishment of offenders', 'Expansion of safety infrastructure to respond to school violence', 'Operating programs related to school violence prevention', and 'Support for various voluntary prevention activities at school sites'. The main directions of the policy, such as safety infrastructure and strengthening the leadership of offenders, were also well revealed in the topic.
Third, in the window period of the Third policy, the policy problem stream of a series of school sexual harassment cases in school in 2015 and the policy alternative stream for public safety were combined with the political stream of the time when the approval rating for state administration was falling. In addition, 2015 was the time when the Third School Violence Prevention Basic Plan for School Violence was established and applied, the first policy window opened in 2015 had the properties of both ‘random windows’ and ‘routine windows’ at the same time. The main opportunity for the policy window to open was the occurrence of sexual harassment in schools that violated the policy to eradicate the ‘Four major evils’ and the holding of a meeting to eradicate ‘Four major evils’ through this. Afterwards, it was found that related issues were dragged in by the Third School Violence Prevention Basic Plan in 2015, and the policy windows with ‘spillover window’ properties were quickly opened and closed three times in total. As these policy windows opened and closed, policy changes were made in the establishment of customized school violence prevention policies by target and type and reflection of the paradigm of school violence prevention policies centered on reconciliation and relationship restoration. As a result of the topic analysis during this period, four topics were derived: 'Policy interest in preventing school violence', 'Policy interest in preventing school violence', 'Operating customized school violence prevention programs', and 'Strengthening the protection and healing system for victims of school violence'. The paradigm of school violence prevention policy, which is changing through reconciliation and restoration of relations, was well reflected in the topic.
Fourth, there were topics with some similar textures for each period, but there were also cases where new types of topics were derived and composed. This can be seen as a change in the topic as the direction of policy establishment is changing as a new window of policy is opened for each period.
The conclusions and recommendations based on the research results are as follows. First, when the window of problems opens and the window of policy opens, it is necessary to establish a policy that can solve the problem by referring to the opinions of policy activists in various fields. Regarding the school violence prevention policy, it was found that policy changes were made on a large scale when the policy windows of random windows was opened by accidental and random events. Therefore, when the window of a problem is opened by an event and the policy windows opens, it is necessary to establish a policy that can solve the problem by referring to the opinions of policy activists in various fields. This is because, as society becomes more diversified, social problems also become more complex, so it is a very necessary process to fully listen to the opinions of relevant experts, policy activists, in order to establish a policy to solve the problem in the right direction.
Second, after the policy is established, it is necessary to infer the topic by scraping the trend of media reports and then examine the direction in which the policy is actually implemented in the education field. Through the study, it was found that press releases can be used as an indicator to check whether the policy window has been opened, but can also be used as a follow-up indicator after policy establishment. Therefore, after establishing a school violence prevention policy, etc., after a certain period of time has elapsed, if research is conducted, such as extracting topics by applying techniques such as topic modeling based on press releases, etc. It can provide a indicator by which to look.
Third, there is a need to establish policies that can support various school violence prevention programs operated by region and design a platform that can share programs. As a result of topic analysis, it could be seen that customized school violence prevention education and programs were being divided by subject and type as the window period of the Third policy progressed in various educational fields. In order to prevent school violence, not only government-led programs are planned, but in a form suitable for elementary, middle and high school students, or in a form to prevent specific types of school violence such as cyberbullying or verbal violence, public-private collaboration or entrusted programs If the central government or local governments support the development of the school violence prevention program, more diverse programs for preventing school violence will be provided. In addition, if the central government and region prepare a process for evaluating and feedback on education and programs, it will be possible to plan a substantial customized education and program for prevention of school violence in the future.
Fourth, in establishing a school violence prevention policy, the direction of policy establishment should not be determined by political interests, but the policy should be established in accordance with the change in the school violence prevention paradigm. In the case of school violence prevention policies, the range of policy changes due to political interests was not as large as that of other policies. Therefore, in the future, the direction of policy establishment will not be determined by political interests, but the direction of policy establishment should be determined in line with the change in the school violence prevention policy paradigm. In addition, it is necessary to continuously conduct research on school violence prevention policies in other countries and research on paradigm shifts in the overall education policy to prepare policies that prioritize the safe school life of students without being biased by ideology.
This study is meaningful in that it confirmed the process of policy change more scientifically by combining literature study and big data analysis method to explain the process of policy change. In addition, I think that the big data analysis method used in this study will give implications in conducting a study examining how policies are being implemented in the educational field.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 서론 1
• 1. 연구의 배경 및 필요성 1
• 2. 연구 목적 6
• 3. 용어의 정의 7
• 가. 학교폭력 예방 정책 7
• 나. 학교폭력 예방 정책 관련 언론 기사 8
• 다. 정책의 창 8
• 라. 언론 보도 기사 9
• 4. 연구의 제한점 10
• Ⅱ. 이론적 배경 12
• 1. 학교폭력과 학교폭력 예방 정책 12
• 가. 학교폭력의 개념 12
• 나. 정책의 창 시기별 학교폭력 예방 관련 정책 분석 14
• 1) 학교폭력예방법 제정 이전의 정책 17
• 2) 제1차 정책의 창 구간(2004~2011)의 주요 정책 19
• 3) 제2차 정책의 창 구간(2012~2014)의 주요 정책 28
• 4) 제3차 정책의 창 구간(2015~2020)의 주요 정책 40
• 다. 학교폭력 예방 정책에 관한 선행연구 분석 44
• 2. 정책흐름모형 52
• 가. Kingdon(Kingdon)의 정책흐름모형 52
• 나. 정책흐름모형의 구성요소 55
• 1) 정책 문제의 흐름 55
• 2) 정책 대안의 흐름 56
• 3) 정치의 흐름 57
• 4) 정책의 창 58
• 다. Kingdon(Kingdon)의 정책흐름모형을 적용한 선행연구 분석 59
• 3. 텍스트 마이닝 66
• 가. 빅데이터와 텍스트 마이닝 66
• 나. 토픽모델링 분석 70
• 다. 토픽 모델링을 활용한 교육 분야 선행연구 분석 86
• Ⅲ. 연구방법 93
• 1. 연구 모형 93
• 2. 연구자료 선정 및 수집 95
• 3. 데이터 분석 방법 100
• 가. 웹 크롤링 100
• 나. 데이터 전처리 101
• 다. 토픽 분석 104
• 라. 토픽명 설정 및 타당화 106
• Ⅳ. 연구결과 108
• 1. 1차 정책의 창 구간 정책흐름과정 분석 108
• 가. 정책의 흐름 109
• 1) 정책문제의 흐름 109
• 2) 정치의 흐름 112
• 3) 정책대안의 흐름 115
• 나. 정책의 창과 정책활동가 119
• 다. 토픽 분석 결과 123
• 라. 정책의 창 결합 결과 136
• 2. 2차 정책의 창 구간 정책흐름과정 분석 140
• 가. 정책의 흐름 141
• 1) 정책문제의 흐름 141
• 2) 정치의 흐름 145
• 3) 정책대안의 흐름 148
• 나. 정책의 창과 정책활동가 154
• 다. 토픽 분석 결과 158
• 라. 정책의 창 결합 결과 170
• 3. 3차 정책의 창 구간 정책흐름과정 분석 175
• 가. 정책의 흐름 176
• 1) 정책문제의 흐름 176
• 2) 정치의 흐름 180
• 3) 정책대안의 흐름 184
• 나. 정책의 창과 정책활동가 189
• 다. 토픽 분석 결과 194
• 라. 정책의 창 결합 결과 206
• Ⅴ. 요약 및 결론 211
• 1. 요약 211
• 2. 결론 및 제언 220
• 참고문헌 226
• ABSTRACT 242
• 부록1. 불용어 처리 및 유의어 처리 목록 249
• 부록2. 웹 크롤링에 사용된 R언어의 code 252
• 부록3. 토픽 분석에 사용된 R언어의 code 254
• 부록4. 토픽명 타당화 설문지 259

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