亂開發 防止를 爲한 非市街化地域 成長管理誘導計劃의 導入方案에 關한 硏究 = A Study on the Introduction of Urban Growth Management Planning to Prevent Unsustainable Development in Non Built-Up Areas

국문 초록 (Abstract)

급속한 도시화와 더불어 진행된 도시의 외연적 확산은 비시가화지역의 난개발 문제를 심화시켰고 이에 대응하고자 정부에서는 2002년에 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제정, 2008년 국가경쟁력 강화를 위한 국토이용의 효율화 방안 등 제도 개선을 추진하였다. 그러나 기존 제도 하에서는 소규모 개발의 성행과 무분별한 개별건물의 건축으로 인해 비시가화지역의 난개발 방지에 한계가 노정되고 있어 새로운 관리방안의 수립이 요구된다.
따라서 본 논문은 비시가화지역의 난개발 방지를 위해 기존 제도의 운영 실태를 분석하고, 비시가화지역의 난개발을 효율적으로 방지하기 위한 대안을 모색하는 것이 목적이다.
이를 위한 방법론은 우선 난개발, 성장관리 등과 관련된 이론적 검토와 기존 선행연구 검토, 외국 도시계획제도의 비교·검토를 통해 비시가화지역 관리를 위한 시사점을 도출하였다. 그리고 개발행위허가제도, 지구단위계획제도 등 난개발 방지를 위한 기존 제도의 운영 실태와 문제점을 지적하였다. 이와 더불어 비시가화지역의 성장관리를 목적으로 한 서울지역 주변 4개 지방자치단체(파주, 김포, 남양주, 성남시)의 운용사례를 분석하여 현행의 도시관리정책의 문제점을 도출하였다. 이러한 문제점의 해결을 위한 대안을 모색하고 실제적인 성장관리계획제도의 도입과 운용을 위해 도시계획업무에 종사하고 있는 지방자치단체의 공무원과 도시계획전문가를 대상으로 설문조사를 실시하여 성장관리유도계획제도의 도입을 위한 실증분석을 실시하였다.
실증분석 결과는 성장관리유도계획제도의 도입 타당성과 합목적성, 난개발 방지의 개선효과를 제시하는데 활용하였고, 성장관리유도계획제도가 실증분석의 결과에서 나타난 바와 같이 적용가능한가의 여부를 판단하기 위해 사례지역의 선정과 계획의 적용을 통해 검증하고자 하였다.
본 연구의 핵심주제인 ｢비시가화지역 성장관리유도계획｣은 이미 확정된 계획을 적용하는 것이 아니라 미래의 발생 가능한 개발행위를 사전에 예측하고 유도하기 위한 유도계획(indicative planning)이다. 따라서 전국의 모든 지방자치단체에서 수립하는 것이 아니고, 비시가화지역의 계획적 관리의 필요성이 높은 지역에서 자율적으로 수립하여 집행하거나, 개발이 예상되는 비시가화지역에 사전적으로 관리계획을 수립하여 개발방향을 제시함으로써 계획적인 개발과 관리를 유도하는 정책수단이다. 이러한 정책수단이 실효성을 확보하기 위해서는 국토계획법 등 관련 법령을 개정하여 법적인 지위를 확보하도록 하는 것이 필요하다.
성장관리유도계획의 위상은 도시기본계획의 하위계획으로 도시기본계획의 기본방향을 수용하면서 비시가화지역에 대한 관리방향을 제시하는 역할을 수행하게 된다. 따라서 이 성장관리유도계획의 성격은 준법정계획으로서 기존 계획보다 유연하고 실행력이 높아져 지역 밀착형 성장관리에 기여할 것으로 판단된다. ｢비시가화지역 성장관리유도계획｣은 ‘법에 의한 계획’에서 ‘계획에 의한 개발’ 형태로 전환하기 위한 제도적 기반이 요구되며, 장기적으로 영국식의 계획허가제(planning permission system)로 이행하기 위한 중간단계의 역할이 기대되며, 현행의 획일적 지역지구제의 한계를 보완하면서 합리적 토지이용에 기여할 것으로 판단된다.
이를 위해서는 『국토의 계획 및 이용에 관한 법률』, 『도시기본계획수립지침』, 『개발행위허가지침』, 『지구단위계획수립지침』, 『기반시설연동제운영지침』 등의 개정이 필요하고, 『성장관리유도계획수립지침』을 마련하여 성장관리유도계획의 법적 근거의 명확화, 실현성 제고 방안이 요구된다. 그리고 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에는 성장관리유도계획의 정의, 수립권자와 대상지역, 계획의 내용, 수립 절차 및 운영에 관한 내용이 포함되어야 한다. 그리고 성장관리유도지역으로 지정된 경우에는 기존 용도지역·지구의 적용의 특례, 성장관리지역의 의제 및 시간변형 적용제 등도 마련되어야 한다. 또한 성장관리유도계획이 비시가화지역의 난개발 방지에 기여하기 위해서는 장기적으로 지방도시계획위원회의 권한을 강화하고, 지방자치단체의 도시계획 담당 공무원의 전문성 제고가 선결과제다.

주요어 : 국토의 계획 및 이용에 관한 법률, 비시가화지역, 도시성장관리, 난개발, 성장관리유도계획, 개발행위하가, 준법정계획

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The urban sprawl, progressed with rapid urbanization, has deepened the unsustainable developments in non-urban metropolitan areas, and as a way to ease these problems, there have been efforts to improve related systems in public, such as the establishment of 'The National Land Planning and Utilization Act' in 2002 and 'The Efficiencies of Land Use for Strengthening National Competitiveness' in 2008, etc.
However, the existing planing systems have been found insufficient to prevent the unsustainable development in non-urban areas caused by uncontrolled individual constructions and small scale development, calling for the need for a new management scheme. The purpose of this study, therefore, is to analyze the operational realities of the existing systems, and to explore alternative measures to prevent the unsustainable development in non-urban areas by introducing a new growth management plan.
To this end, firstly, the direction of the introduction of the growth management plan was set up through theoretical reviews on unsustainable development and growth management, reviews on previous researches, and investigations on urban plan systems of other nations.
Secondly, the problems of the present measures for preventing unsustainable development such as growth management policy were extracted through investigation of existing systems for preventing unsustainable development such as 'Development Action Permit System' and 'District Plan System', etc., and case studies of four suburb cities adjacent to Seoul(Paju, Gimpo, Namyangju, Seongnam), which established growth management plans.
Thirdly, based on this context, a survey targeting nationwide local governmental officials and related specialists was performed and as results, the practical opinions on problems and tasks for the existing unsustainable development prevention system, and planing factors of 'Growth Management Inducement Plan(GMIP)' in non-urban areas were collected. Fourthly, these works were followed by setting up the characteristics, status, method, process, planning contents, operations of the GMIP. These components of the GMIP were applied to the case areas. Through in-depth interviews with related specialists, the purposiveness and validity of the GMIP and improvable effects were reviewed.
GMIP for non-urban areas, theme of this study, is not a plan reflecting the existing plans, but a indicative plan to induce the quantities and locations of future developments. It is a proactive policy measure inducing planned development and management in non-urban areas of high possibility of development. To make this measure effective, it is necessary to revise the related laws such as 'The National Land Planning and Utilization Act' in order to invest the GMIP with the legal basis.
The GMIP is subordinate to the city master plan, embracing basic objectives of the city master plan and suggesting the management direction for non-urban areas. As a quasi-legal plan, the GMIP is more flexible and executable than the existing plans so that it could manage local growth in accord with the local characteristics. It is expected to be an institutional mechanism to transfer the planning and development system from 'planning by law' to 'development by plan'. In other words, GMIP for non-urban areas is a intermediate phase toward 'Planning Permission System' of England in long term base, to complement the limit of zoning system and to induce the future land use.
For this intermediate role, it is needed to take measures that can strengthen the legal basis and enhance the executive force, such as revision of 'The National Land Planning and Utilization Act', 'Guidelines of Establishing City Master Plan', 'Guidelines of Development Act Permission', and 'Guidelines of Establishing District Plan', and making 'Guidelines of Establishing GMIP'. It is desirable to define what the GMIP is, who makes the plan, where the spatial range is, which contents is included in the plan, which process must be followed to determine the plan, etc, in 'The National Land Planning and Utilization Act'. In the area designated for growth management, it is necessary to make an exception from the existing zoning regulation, to define the other legal effect of the determination of growth management district, and to enhance the flexibility for the development phase change. In the long term, it is important to add to the strength of the 'Municipal Planning Committee' and enhance the professional capacity of public officials in charge of city planning of local governments.
Key Words : The National Land Planning and Utilization Act, non-urban area, urban growth management, urban sprawl, Growth Management Inducement Plan(GMIP), Development Action Permit System, quasi-legal plan

목차 (Table of Contents)

• 제１장 서 론 1
• 제１절 연구의 배경 및 목적 1
• 제2절 연구의 범위 및 방법 4
• 1. 연구의 범위 4
• 2. 연구의 방법 5
• 제3절 연구의 흐름 6
• 제2장 선행연구 검토 및 분석의 틀 8
• 제1절 이론적 고찰 8
• 1. 난개발과 성장관리 8
• 2. 비시가화지역의 성장관리 15
• 제2절 선행연구 검토 19
• 1. 난개발 관련 선행연구 19
• 2. 용도지역세분화 등 관련 선행연구 21
• 3. 개발행위허가제 관련 선행연구 23
• 4. 제2종지구단위계획 관련 선행연구 25
• 5. 기반시설연동제 관련 선행연구 27
• 6. 선행연구와의 차별성 32
• 제3절 해외사례 검토 33
• 1. 영국 33
• 2. 독일 37
• 3. 일본 41
• 4. 국내제도와 비교검토 45
• 제4절 분석의 틀 48
• 1. 문제의 제기 및 분석방향 48
• 2. 분석의 대상 49
• 3. 설문조사 49
• 4. 성장관리유도계획의 적용 검토에 대한 의견청취 51
• 제3장 난개발 방지를 위한 기존 제도의 운영실태 54
• 제1절 난개발 방지를 위한 기존 제도의 유형 및 실태 54
• 1. 개발행위허가제 54
• 2. (종전)제2종지구단위계획 57
• 3. 기반시설부담구역제도 60
• 4. 준산업단지 63
• 5. 공장입지유도지구 65
• 제2절 지방자치단체의 난개발 방지 사례분석 68
• 1. 파주시 도시성장 관리 68
• 2. 김포 양촌신도시 주변지역 관리 73
• 3. 남양주시 종합개발관리 78
• 4. 성남판교지구 주변지역의 계획관리 81
• 5. 사례분석의 종합 및 시사점 86
• 제4장 비시가화지역 성장관리를 위한 계획요소 도출 92
• 제1절 기존 난개발 방지제도의 문제점 및 과제도출 92
• 1. 기존 난개발 방지제도 관련 설문분석 92
• 2. 성장관리유도계획 수립을 위한 설문조사 결과 100
• 3. 기존 제도 운영상의 문제점 및 개선 방향설정 103
• 제2절 비시가화지역 성장관리유도계획의 요소 도출 106
• 1. 성장관리유도계획의 성격 및 위상 106
• 2. 성장관리유도계획의 수립방법 및 절차 112
• 3. 성장관리유도계획의 주요내용 116
• 4. 비시가화지역 성장관리유도계획의 운용방안 125
• 제5장 성장관리유도계획의 적용가능성 검토 133
• 제1절 적용사례지역 선정 및 기존 계획 분석 133
• 1. 적용 사례지역 선정 133
• 2. 적용지역의 성장관리 현황 분석 141
• 제2절 성장관리유도계획의 적용 154
• 1. 계획항목 설정 154
• 2. 기초조사 및 성장관리 방향 정립 155
• 3. 성장관리 외곽한계 설정 및 성장관리지역 설정 156
• 4. 세부 성장관리유도계획 수립 159
• 5. 성장관리유도계획 수립의 개선효과 163
• 제6장 결론 및 정책제안 167
• 제1절 결론 167
• 제2절 정책제안과 연구의 한계 170
• 참고문헌 173
• 부 록 181
• Absract 209