신남방 국가의 정부의 질 진단을 통한 맞춤형 공무원 역량개발 연구 = A Study on Civil Service Capacity Development Reflecting the Quality of Government in New Southern Countries

국문 초록 (Abstract)

1. 연구배경 및 필요성
□ 연구 배경
○ 1960년대 국제개발협력은 국가의 경제발전 수준이 개선되면 그로 인한 혜택이 점차 저소득층을 비롯한 전 국민에게 돌아간다는 낙수이론(trickle down theory)에 근거하여 이루어짐. 이에 따라 개발도상국 중앙정부와 협력을 통한 물적 인프라 구축을 위한 프로젝트가 다수 이루어짐. 1970년대는 국가 성장보다는 빈곤과 실업의 감소를 목표로 한 원조 사업이 증가함. 1980년대는 신고전주의의 부상으로 자유시장 경제체제를 목표로 한 원조가 증가함. 당시 국제통화기금(International Monetary Fund; IMF)과 세계은행(World Bank; WB)의 금융지원을 조건으로 개발도상국의 구조조정 프로그램을 요구하는 원조가 다수 등장함.
○ 1990년대 그동안의 원조 효과성에 대한 반성을 통하여 개발도상국 정부의 역량부족으로 인해 원조가 충분한 효과를 보이지 못하였고, 개발이 제대로 이루어지지 않았다는 사실을 도출함. 과거 개도국 정부가 역량부족으로 인해 ‘개발’ 주체로서 제대로 된 역할을 수행하지 못하였다는 점을 고려할 때, 국제개발협력사업의 효과성 제고를 위한 공무원 역량 강화와 정부의 질(Quality of Government; QoG) 향상 필요성이 강조됨.
○ 2017년 문재인 정부는 신남방 정책과 한-아세안 협력 방안을 발표하였음. 당시, 사람(People)ㆍ평화(Peace)ㆍ상생번영(Prosperity) 공동체라는 ‘3P’ 정책 기조가 소개되었음. 신남방 정책 3대 목표 중 ‘사람공동체(People)’의 하위 목표로 ‘신남방 지역학생, 교원, 공무원 대상 인적자원 역량 강화’와 ‘공공행정 역량 강화 지원 및 거버넌스 증진에 기여’를 명시함. 해당 목표 달성을 위한 주된 방법은 우리 정부의 국제개발협력 공무원 역량개발 프로그램으로 추정됨.
○ 그러나 기존의 신남방 중점협력 5개국 및 개발도상국 대상 역량개발 연수사업은 교육대상국의 특성을 충분히 고려하지 못하였고, 국내 연수 집행 기관이 특화된 특정 분야에 국한된 교육 주제를 택하여 그 효과가 제한적이라는 한계를 가짐. 즉, 수원국 수요 중심이 아닌 공급자 중심의 교육이 이루어짐. 결과적으로 개발도상국의 다양한 특성과 서로 다른 발전 수준을 고려하지 못하여 수여국의 교육훈련 수요에 부응하지 못함.
○ 신남방 중점협력 국가들의 단순한 공무원 역량뿐만 아니라 해당 지역의 제도, 경제 상황, 거버넌스 실태 등 다차원적 특성을 선(先) 분석하고, 이를 토대로 맞춤형 역량개발 프로그램을 개발하는 연구를 수행하여 기존 프로그램의 한계를 보완할 필요가 있음.
□ 연구 목적 및 범위
○ 본 연구는 신남방 중점협력 국가의 정부의 질과 제도적 환경 등을 기존 사례 분석, 국제 지표 분석, 실증 조사 등을 통하여 종합적으로 분석하여 결과를 도출함. 이를 토대로 개별 수원국 맞춤형 공무원 역량개발 모델(안)과 교육 프로그램 예시(안)를 개별 국가 교육수요를 바탕으로 개발하고 이를 시행하는데 필요한 정책 대안과 추진 로드맵을 제시하고자 함. 결과적으로 개발도상국 대상 정부역량 및 공무원 역량강화 프로그램의 실효성을 제고하고자 함.
○ 본 연구의 주된 분석대상 국가는 문재인 정부가 들어선 이후 ASEAN 국가와의 협력과 교류가 강조되면서 현재 우리 정부와 활발한 경제, 사회, 문화교류와 협력이 이루어지고 있는 베트남, 인도네시아, 캄보디아, 미얀마, 라오스의 신남방 중점협력 5개 국가임.
□ 주요 연구 주제
○ 본 연구는 다음과 같은 연구 주제를 탐색하고자 함.
- 첫째, 이론 연구를 통해 정부의 질과 공무원 역량개발과 관계를 살펴보고자 함.
- 둘째, 신남방 국가의 국제지표상 정부의 질 수준을 진단하고, 이들 국가 공무원에게 필요한 핵심 역량을 규명함.
- 셋째, 신남방 중점협력 5개국의 공무원 역량 수요를 파악하고, 연수생과 전문가 그룹의 역량 수요 의견 격차를 수렴할 방안을 모색하고자 함.
- 넷째, 신남방 중점협력 5개국의 정부의 질 제고를 위한 공무원 공통 역량 개발 모델 및 필요한 개별 국가 맞춤형 연수 프로그램을 개발하고자 함.
- 다섯째, 신남방 중점협력 5개국 정부의 질 제고를 위한 개별 국가 맞춤형 공무원 연수 사업의 효과성 향상을 위한 정책 대안을 추진 일정별로 제안하고자 함.
□ 연구구성
○ 본 연구는 <표 1>과 같이 구성되어있음. 우선, 이론적 논의 및 정책 배경을 검토하고 이후 신남방 국가 공무원 역량개발 교육 문제를 진단하고 방향을 설정함. 다음으로 신남방 국가 맞춤형 역량개발 모델(안) 및 프로그램(안)을 설계함. 최종적으로 결론 및 종합 논의를 진행함.
□ 연구기관 협력체계
○ 본 연구는 한국행정연구원-스웨덴 정부의 질 연구소-연세대 SSK 미래 정부연구센터 협력 연구 체계를 구성하여 중ㆍ장기적으로 추진하며, 방법론상으로는 정성적ㆍ정량적 방법을 결합한 다각적 연구방법을 도입함 (<그림 1> 참조).
□ 연차별 주요 연구내용 및 참여 연구기관
○ 본 연구는 3개년 계속 연구 중 1차 년도 연구로, 신남방 중점협력국정부의 질 비교연구 및 맞춤형 공무원 역량개발 프로그램 개발을 목적으로 함. 2차 년도에는 사례연구 대상 1차 국가를 선정해 맞춤형 공무원 역량개발 프로그램을 개발하고 시범 운영할 예정임. 이후 3차 년도 연구에서는 맞춤형 역량개발 프로그램을 신남방 중점협력 5개국으로 확대 적용 후 개선점을 도출해 공통 공무원 핵심 역량개발 모델과 프로그램을 제시하고자 함(<표 2> 참조).
□ 연구 흐름도
○ 본 연구의 주요 내용 및 연구 방법과 과정은 <그림 2>와 같이 도식화할 수 있음.
2. 이론적 배경
□ 정 부의 질
○ 정부의 질 개념
- 정부의 질은 규범적 차원에서 바람직함과 유용성을 바탕으로 ‘정부의 속성 그리고 이러한 속성을 근간으로 정부의 소임을 이루고 있는 정도’임.
- 수원국의 정부 효과성이나 제도적 환경에 따라 개발협력의 상이한 결과에 대한 경험으로부터 ‘정부의 질’ 논의가 시작됨.
- 스웨덴 예테보리 대학의 정부의 질 연구소는 정책과정의 공정성 혹은 정책대상에 차별을 두지 않음을 의미하는 ‘불편부당성(Impartiality)’을 정부의 질의 핵심요인으로 정의함.
- 다른 연구에서는 세계은행의 거버넌스 지수, 정부의 질 연구소의 정부의 질, PRG Group의 ICRG(International Country Risk Guide) 지표, 세계 경제 포럼의 세계경쟁력지수 등을 사용하여 정부 역량, 정부의 질, 국가경쟁력 지수를 측정하고 있음.
○ 정부의 질 프레임워크
- 협력연구 기관과의 논의를 통해 다음과 같은 정부의 질 프레임워크를 구성하였음. 신남방 국가를 대상으로 한 공무원 역량개발 프로그램은 불편부당성에 영향을 주고, 이 불편부당성은 법제도(Rule of Law), 반부패(Anti-corruption), 정부 효과성(Government Effectiveness)등의 요인과 서로 직ㆍ간접적인 영향을 주고받으면서 정부의 질을 향상시킬 수 있음(<그림 3> 참조).
□ 공무원 역량개발
○ 공무원 역량개발 개념 및 구성요소
- McClelland는 1973년 처음으로 역량을 ‘개인의 업무 성과와 관련된 광범위한 심리적 혹은 행동적 특성’이라고 정의함.
- 1980년 들어 역량의 범위는 단순히 개인역량의 총합이 아니며, 조직과 제도 수준까지 역량 개념을 확장해야 한다는 주장이 확산되기 시작하면서, 개도국 정부의 제도ㆍ규제ㆍ인사시스템 등까지 역량의 범주에 포함되어 역량개발의 대상이 됨(<그림 4> 참조).
- 특히 국가 시스템이 공고하지 않은 국가일수록 공무원 개인의 역량이 시스템 작동에 주요한 요인으로 작동되기 때문에, 공무원 역량개발은 중요한 역할을 함.
- 제도적 차원의 역량은 정부의 질을 논의할 때 중첩되는 부분이 발생하여 본 연구는 역량을 조직적 차원과 개인적 차원으로 한정함.
○ 정부의 질과 공무원 역량개발 간 관계
- 개발목표의 달성을 위해서는 개도국 정부가 정책을 수립ㆍ집행할 수 있는 개인, 조직, 제도적 역량이 필요함.
- ODA 사업을 통해 공무원 역량이 강화되면 정부역량, 국가경쟁력, 굿 거버넌스, 정부의 질 향상에 긍정적인 영향을 미칠 것임.
- 정부의 질과 공무원 역량개발 간 관계를 도식화하면 <그림 5>와 같음.
□ 신남방 국가 정부의 질 제고의 필요성
○ 신남방 정책 가속화에 따라 신남방 국가는 지속가능한 협력국가로서의 관계를 유지해야하는 대상으로 부상하였으며, 신남방 국가 중 후발 5개 회원국인 캄보디아, 라오스, 미얀마, 베트남과 인도네시아가 우리나라의 중점협력 국가임. 성공적인 신남방 정책의 추진을 위하여 공무원 역량 강화와 같은 교육 분야에서의 협력을 통해 신남방 중점협력 5개국 정부의 질을 제고할 필요가 있음.
□ 연구 분석틀
○ 본 연구는 다차원적 영역의 지표 분석을 통해 신남방 국가의 현황을 진단하고, 개별 국가에 부합하는 맞춤형 공무원 역량개발 프로그램을 설계하고 개발하는 데에 주력하고자 함(<그림 6> 참조). 이러한 프로그램 시행을 통해 궁극적으로 신남방 국가의 공무원 역량 강화와 정부의 질 제고에 기여하여 우리 정부의 신남방 정책과 국제개발협력사업의 효과성을 제고하는 데에 도움을 주고자 함.
3. 사례분석 및 실증조사
□ 신남방 국가 공무원 대상 역량개발 기존 사업 분석
○ 우리 정부가 OECD-DAC에 가입한 2009년 12월 이후 2010년부터 2019년까지 10년간 국내ㆍ외 기관에서 진행한 신남방 국가 공무원 대상 역량개발 교육훈련 프로그램을 기관별 홈페이지를 통하여 전수 조사하여 교육연수 프로그램의 특징, 연수내용, 연수방식, 연수기간, 연수 참여자 등을 비교분석함.
○ 국내에서는 한국국제협력단(Korea International Cooperation Agency; KOICA), 서울시, 한국개발연구원 국제정책대학원, 국가공무원인재개발원, 지방자치인재개발원의 신남방 국가 공무원 대상 역량개발 사업을 수집 및 분석하였으며, 해외 사례는 일본의 일본국제협력단(Japan International Cooperation Agency; JICA), 스웨덴의 스웨덴국제개발협력단(Swedish International Development Cooperation Agency; SIDA), 영국의 국제개발부(Department for International Development; DFID), 미국의 국제개발처(United States Agency for International Development; USAID)와 같은 타국의 국제개발 협력 관련 국가기관과 세계은행그룹 국제개발협회(World Bank International Development Association; WB IDA), 아시아개발은 행(Asian Development Bank; ADB) 등 국제기구의 신남방 국가 및 아시아 개발도상국 공무원 대상 역량개발 사업을 수집 및 분석함.
○ 국내 신남방 국가 공무원 대상 역량개발 사업의 특징
- KOICA에서는 위탁 기관을 통하여 최다 프로그램을 진행함.
- 서울시는 지방정부 특성에 맞춰 도시행정 및 관리역량에 특화된 공무원 교육훈련 프로그램을 제공함.
- 국가공무원 인재개발원, 지방자치 인재개발원 등은 개발도상국가의 요청에 의한 수원국의 수요 및 해당 국가 공무원 맞춤형 역량개발 프로그램을 운영함.
- 공기업 및 민간 기업에서 제공하는 연수 프로그램은 구체적 기술전수와 해당 산업의 발전에 필요한 자문과 컨설팅을 병행함.
○ 해외 신남방 국가 공무원 대상 역량개발 사업의 특징
- 특정한 분야의 기술과 역량을 제고하기 위하여 2~3년 이상의 기간을 대상으로 하는 장기연수 프로그램을 주로 운영함.
- 현지연수와 초청연수가 결합된 소위 크로스 바운딩(cross-bounding) 형식으로 연수를 진행함.
- 공무원 역량강화 사업의 시너지 효과가 발생하도록 다양한 소프트웨어 및 하드웨어 사업을 결합해 종합적으로 지원함.
- 연수 대상의 선발 과정을 까다롭게 하며, 교육대상을 공무원에게 한정하지 않고 학계, 민간기업, 시민단체 등의 실무자들에게도 연수의 기회를 제공함.
- 다른 공여기관이나 공여국과 공동으로 진행하는 경우가 많음.
○ 국내 신남방 국가 공무원 대상 역량개발 사업의 장점
- 우리나라의 경제발전 경험과 발전 과정에서의 경제사회, 정치적 갈등, 위기극복 노하우, 수범사례와 실패 사례 등을 공유할 수 있어 개발도상국과 공감대 형성이 쉬움.
- 신남방 국가에서 관심이 많은 전자정부, 스마트시티 등과 관련된 분야의 공무원 역량 교육 프로그램 제공에 비교우위에 있음.
- 단기 집중교육 프로그램을 다수 제공하고 있기 때문에, 단기간 내 지식이나 기술 습득, 공무원 역량 강화에 적합함.
- 훈련생 ‘동창회’ 등의 네트워크를 구축해 주기적인 공식ㆍ비공식 모임을 바탕으로 연수 사업, 기술 전수, 자문 및 컨설팅 사업 등 후속 사업을 지속할 수 있는 문화적 네트워크 토대를 형성함.
- 공무원 역량개발 연수사업은 고도화되고 있으며, 수원국의 제도나 역량 수요에 부합하는 방향으로 발전함.
○ 국내 신남방 국가 공무원 대상 역량개발 사업의 한계 및 개선방안
- 개별 수원국이 필요로 하는 역량이 아닌 분야의 교육 프로그램을 진행하고 있으므로, 대상 국가의 수요 반영이 필요함.
- 연수 프로그램이 일회성으로 이루어져 한계를 가짐. 이를 고려하여 중ㆍ장기 연수 프로그램 및 ODA 전략이 필요함.
- 다국가 연수 프로그램은 참가국 간 유사점이 없는 경우가 많음. 연수 프로그램의 적용 정도 향상을 위해 지리적ㆍ문화적ㆍ경제적 특징을 공유하는 국가를 대상으로 다국가 연수 프로그램 혹은 국가별 연수 프로그램 개발이 필요함.
- 직급 및 직위에 따라 연수 형식의 차이를 두지 않고 동일한 방식으로 연수 프로그램을 구성하고 있는데, 연수 대상자 직급 및 직위별차별화된 교육 프로그램 개발과 운영이 필요함.
- 국내 연수기관이 분산된 체계에서 연수 프로그램을 진행하기 때문에 시너지 효과를 창출하기 위해서는 다양한 기관들이 협력해 연수 프로그램을 개발 및 운영하는 협업적 모델을 고려해야함.
□ 신남방 국가 정부의 질 및 공무원 역량개발 실증연구
○ 신남방 국가 개괄
- 신남방 중점협력 5개국의 인구, 경제규모, 인간개발지표, 세계경쟁력지수, 세계 거버넌스 지수 등의 국제지표를 활용하여 분석함.
- 국제지표를 활용하여 분석한 결과는 다음 <표 3>과 같음.
○ 신남방 국가 공무원 역량개발 심층 인터뷰
- 공무원 연수 프로그램 이해당사자들의 의견 수렴을 위해 심층 인터뷰를 2020년 5월 22일부터 2020년 10월까지 5개월 간 진행함.
- 신남방 국가 공무원 역량개발 프로그램에 참여한 경험이 있거나 현재 참여중인 교육훈련생 10명과 실무운영자와 교원 22명을 대상으로 심층 인터뷰를 진행하고 분석함.
○ 신남방 국가 공무원 역량개발 설문조사
- 공무원 연수 프로그램에 참여한 신남방 국가 공무원 및 교육 경험이 있는 전문가의 의견 수렴을 위해 설문 조사를 2020년 7월 24일부터 2020년 9월 30일까지 약 2개월 간 진행함.
- 설문조사는 온라인 조사를 통하여 이루어졌으며, 신남방 중점협력 5개국 공무원 620여명 및 역량 강화 프로그램 운영 및 교육 경험 전문가 집단 200여명을 대상으로 각기 다른 설문지를 사용하여 설문조사를 하였음. 최종적으로 294명의 교육생과 180명의 전문가 응답을 확보하였음.
- 전반적인 역량이나 정부의 질 수준 문항에 있어서 전문가에 비해 교육생 집단의 평균값이 높게 나타나 교육생 집단이 자국의 정부의 질에 대해 긍정적으로 인식하고 있음을 확인함.
- 연수 프로그램의 역량개발 도움 정도와 만족도에 대한 응답에서도 양 집단 모두가 보통 이상으로 도움이 된다고 응답함.
- 공무원이 갖춰야 할 주요 역량에 대한 인식에서는 전문가는 1순위가 공공가치와 윤리, 2순위가 투명성, 3순위가 반부패, 4순위가 정책 기획 및 실행으로 나타났고, 교육생은 1순위가 전문성, 2순위가 공공가치와 윤리, 3순위가 투명성, 4순위가 청렴성으로 나타남.
- 연수 프로그램의 수요조사 반영 정도에 있어서 전문가와 교육생 모두 보통 이상으로 반영하고 있다는 응답 결과를 도출하였지만, 수요 조사를 실시하여 프로그램 기획 및 운영에 반영하는 수준을 보다 확대해나갈 필요성을 확인함.
- 효율적인 교육 운영 방법에 대해서는 온라인 교육의 효율성에 대해서는 두 집단 모두 보통 이하로 응답하였으며, 가장 효과적인 교육 방법으로는 팀 프로젝트와 현장 견학을 선택함.
- 한국 행정제도의 자국 유용 수준에 관한 교육생 대상 질문에서 한국의 경제발전 경험이 유용하다는 응답과 인적 자원 관리가 자국에 유용하다는 응답이 각각 1순위와 2순위로 나타남.
- 연수과정에 대한 평가에 참여한 경험이 있는 응답자에게 교육생 의견이 얼마나 반영되는가에 대해 조사한 결과, 전문가 집단과 교육생 집단 모두 보통 수준 이상으로 의견이 반영되었다고 응답하였음. 그러나 평균값이 영향을 미쳤다는 수준에는 도달하지 못하였기 때문에 프로그램에 대한 평가와 의견 청취에 따른 환류 과정이 얼마나 중요한지에 대해 강조됨.
- 한국 경제 및 행정 교육에 참여한 경험이 있다고 응답한 교육생과 전문가를 대상으로 한국 경제와 행정 교육이 신남방 국가에 어느 정도로 적용이 가능한지에 대해 문의한 결과, 교육생은 평균적으로 적용이 가능하다고 응답함.
4. 신남방 국가 맞춤형 공무원 역량개발 모델 및 프로그램 개발
□ 신남방 중점협력 5개국의 핵심 역량 도출
○ 신남방 중점협력 5개국의 핵심 역량은 국가협력전략, 신남방 국가 개괄 및 국제 지표, 실증조사를 통하여 도출함. 이를 통해 정부의 질 제고를 위하여 공통 역량, 정부효과성 역량, 법제도 역량, 반부패 역량, 불편부당성 역량은 공통으로 필요함을 확인함. 그 외에도 국별로 필요 역량이 있어 해당 역량에 대한 국별 연수 프로그램의 필요성을 확인함. 이를 통하여 <그림7>과 같은 신남방 중점협력 5개국 정부의 질 제고를 위한 공통역량 모델(안)을 도출하였음.
□ 공무원 역량 연수 프로그램 (안)
○ 앞서 본 연구진이 개발한 역량모델(안)에 따라 신남방 국가 중점협력 5개국의 정부의 질 제고를 위해 이들 국가의 공무원 역량개발 연수 프로그램을 기획할 때 참고할 수 있는 개별 국가 맞춤형 필요역량과 모듈을 토대로 구성한 연수 프로그램(안)을 개발하였음.
- 신남방 중점협력 5개국이 모두 필요로 하는 공통 역량군, 정부효과성 역량, 법제도 역량, 반부패 역량, 불편부당성 역량을 위한 공무원 역량 연수 프로그램(안)은 다음의.
- 신남방 중점협력 5개국이 국가별로 서로 상이하게 필요로 하는 국별필요 역량을 위한 공무원 역량 연수 프로그램(안)은 다음의 <표 9>부터 <표13>과 같음.
□ 결론 및 정책제언
○ 정책 대안 도출
- 사례 분석, 실증 연구 등을 통해 도출된 정책적 함의로부터 신남방국가 정부의 질 개선을 위한 공무원 역량 개발 프로그램에 대해 거버넌스, 기획, 운영, 평가 및 사후관리, 신남방 국가 대상 차별화 전략의 5가지 중범주를 구성하고, 소범주 정책 대안을 34개 제시함(<표 14> 참조). 정책 대안은 연구운영 실무위원 및 외부 자문위원으로부터 구체성, 실현가능성, 추진시기, 현재 추진상황과 추진과정상 어려움 등과 관련한 다양한 의견과 아이디어 등을 받고, 이를 반영해 수정 및 보완함.
○ AHP(Analytic Hierarchy Process) 분석
- 최종 수정된 34개의 정책적 우선순위와 추진시기를 결정하기 위해 본 연구는 국내 전문가 그룹과 현재 국내 연수기관에서 연수중인 신남방 국가 공무원을 대상으로 AHP 조사를 설계하고 진행하였음.
- AHP 실사조사는 2020년 10월 12일부터 10월 21일까지 진행하였으며, 웹기반 AHP 프로그램인 ‘I Make It’을 이용하여 평가 및 검증을 진행함. AHP 조사에 참여한 신남방 국가 공무원 역량 개발 프로그램 관련 전문가는 총 12명으로 정부 및 공공기관, 학계, 그리고 신남방 국가 공무원 등 세 개 그룹별 각각 4명이 AHP 조사에 참여함.
- AHP 분석 결과
ㆍ 5년 이내의 단ㆍ중기 정책대안 중범주 간 상대적 중요도는 ‘연수 프로그램 기획’이 가장 높게 나타났으며, 이어 ‘연수 프로그램 운영’, ‘신남방 국가 대상 연수 프로그램 차별화 전략, ‘연수 프로그램 평가 및 사후 관리’, ‘연수 프로그램 거버넌스 구축’ 순으로 나타남.
ㆍ 5년 이내의 타임프레임에서 소범주 정책대안의 전문가의 의견을 종합하면, ‘연수 프로그램 참여 동기 부여 및 인센티브 다각화 방안 모색’이 0.0570으로 가장 효과성이 높으며, 이어 ‘연수 내용에 적합한 현장방문 학습 기관 선정 및 산학협의체 구축(0.0510)’, ‘직급별 차별화된 연수 프로그램, 커리큘럼 개발(0.0508)’, ‘수강생과 한국 연수 기관 간 지속적 네트워크 형성 및 관리(0.0499)’등 순으로 효과성 제고에 있어 중요도가 높게 나타남.
ㆍ 5년 이후의 중ㆍ장기 정책대안 중범주 간 상대적 중요도는 ‘신남방 국가 대상 연수 프로그램 차별화 전략’이 가장 높게 나타났으며, 이어 ‘연수 프로그램 평가 및 사후 관리’, ‘연수 프로그램 거버넌스 구축’, ‘연수 프로그램 기획’, ‘연수 프로그램 운영’ 순으로 나타남.
ㆍ 5년 이후의 중장기 차원에서 소범주 정책대안의 종합 중요도를 계산하면 다음과 같다. 전문가의 의견을 종합하면, ‘연수 내용에 적합한 현장방문 학습 기관 선정 및 산학협의체 구축’이 0.0761로 가장 효과성이 높으며, 이어 ‘수강생과 한국 연수 기관 간 지속적 네트워크 형성 및 관리(0.0680)’, ‘만족도 조사 결과의 후속 연수 사업 반영 및 환류(0.0549)’, ‘신남방 국가 특성 및 공무원 역량 등을 반영한 역량개발 전략 및 로드맵 수립(0.0531)’ 등 순으로 효과성 제고에 있어 중요도가 높게 도출됨.
○ 정책대안 및 추진로드맵
- 사례 분석, 설문조사, FGI 인터뷰, 전문가 인터뷰, AHP 분석 등을 바탕으로 도출된 정책 대안에 대한 구체적인 실행 방안을 제시하였음.
- 정책과제 34개의 전체적인 마스터플랜 ‘글로벌’을 개발하고 내부 연구진과 외부 자문위원의 의견을 종합해 추진 일정 시기를 고려해 신남방 국가 정부의 질 제고를 위한 공무원 역량개발 정책 추진 로드맵을 작성함(<그림 8> 참조).
○ 연구 기여도
- 신남방 중점협력 5개 국가를 비롯한 개도국의 정부의 질과 국가별 특성을 분석하고 이를 토대로 개별 수원국에게 맞춤형 공무원 역량 개발 ODA 프로그램을 설계해 국제개발협력사업 중 수원국 공무원 역량개발 사업의 효과성을 제고하는데 기여할 것으로 예상됨.
- 본 연구의 대상인 신남방 중점협력 5개국의 정부의 질을 비롯한 다차원적 공무원 역량과 특성을 분석해 국가별 필수핵심 역량을 도출하고 이에 적합한 맞춤형 공무원 역량모델(안) 및 역량개발 연수 프로그램(안)을 개발해 국내 국제개발협력사업 중 수원국 공무원 역량 강화 사업의 적실성, 효과성, 지속가능성을 제고하는데 도움을 줄 것으로 보임. 특히 신남방 개별 국가와 지역 등에 대한 비교분석을 통하여 중장기적인 데이터 기반 ODA 프로그램을 설계하는데 중요한 자료로도 활용될 수 있을 것으로 기대됨.
- 또한, 향후 우리 정부와 신남방 국제협력 중점대상국 간의 협업기반 조성 및 외교적 우호성을 마련하는데 기여할 것으로 사료됨. 아세안(ASEAN) 신남방 국가를 연구 대상으로 선정해, 우리 정부의 ‘한ㆍ아세안 미래공동체 구상’ 및 신남방 정책 중 공무원 교육훈련을 통해 신남방(아세안)의 공통기반 조성에 가장 효율적이고 실천력 있는 방안 마련의 기초자료로 활용될 수 있을 것이라 예상됨.
- 이번 연구의 결과물인 신남방 국가 공무원 대상 역량개발 모델(안)과 구체적 역량개발 연수프로그램(안)은 신남방정책특별위원회, 외교부, KOICA, 유관부처, 공공기관 등에서 진행하는 신남방 국제개발협력 사업을 위한 기초자료와 정책자료로 활용될 것으로 기대됨.
○ 연구 한계 및 후속 연구 방향
- 첫째, 본 연구는 기획 당시 정부의 질과 공무원 역량 이론과 관련해 스웨덴 예테보리 대학 정부의 질 연구소의 핵심 연구진들을 직접 만나 정부의 질의 4가지 구성요인과 공무원 역량을 연계시키는 과정을 본 연구 목적에 맞게 수정, 보완(modify)하는 작업을 진행하고자 했으나 올해 초부터 확산된 코로나19 상황에서 스웨덴 방문이 어려워짐에 따라 결국 몇 차례의 화상회의로 대신하면서 실제 정부의 질과 핵심 구성요소, 공무원 역량과의 관계 논의 등을 구체화하는데 어려움에 직면함. 또한, 실증조사 설계 시 이론연구에서 정리된 개념, 특히 불편부당성과 설문조사 척도 등을 예테보리 정부의 질의 조사 설계와 일관되게 구성하는데 시행착오가 있었음.
- 두 번째 한계는 정부의 질 모델을 구성하는 4개 차원이 제도적, 정부 조직 차원의 역량 개념을 일부 포함하고 있어서 이번 연구의 대상인 정부조직 역량(capacity)과 공무원 개인 차원의 역량(competency)과 이론적으로나 개념 상 완전히 분리되지 않아 실증적ㆍ통계적 상관 관계를 입증하기가 어려웠음.
- 세 번째 한계로는 코로나19가 장기화되면서 예정되어 있던 신남방중점협력 5개국을 비롯해 아세안 국가 공무원을 대상으로 한 대다수 국내 초청연수 사업들이 취소 또는 연기되거나 온라인 연수로 변경 되면서 실제 국내에 체류하는 신남방 국가 공무원의 수가 매우 적어 이들을 대상으로 계획했던 심층인터뷰, FGI 인터뷰, 설문조사 등 실증조사에 어려움이 발생함. 서울대 GMPA와 KAIST 석사학위 과정 이수를 위해 코로나19 이전에 국내에 입국한 연수생들을 대상으로 당초 기획했던 규모보다 적은 규모로 심층인터뷰와 FGI 인터뷰, AHP 조사를 진행함. 다만, 국내에 체류 중인 연수생의 경우 단기 연수생은 거의 없고 석사 학위 과정에 있기 때문에, 단기 연수 프로그램 관련한 충분한 정보나 의견 수렴이 어려웠음.
- 설문조사의 경우에도 기존 국내 초청연수 과정에서 수집된 신남방 연수생 이메일 주소로 6백여 개 이상의 설문지를 배포했으나 최종 294개의 응답을 수집함. 양적 측면뿐만이 아니라 질적 측면에서도 애초 계획한 5개국 동일한 표본 할당이 어려워짐에 따라 특정 국가 연수생의 의견이 과대표(over-representation)되는 결과를 초래함.
- 네 번째는 본 연구에서 제시된 신남방 중점협력 5개국 역량개발 모델(안), 국별 연수 프로그램(안)의 경우, 최종안을 작성하기 전에 이들 국가의 정부와 의사결정 권한이 있는 고위 공무원과 실무자들의 의견을 수렴하고 반영하지 못했다는 한계가 노정하고 있음. 이에 따라 본 연구가 제시한 신남방 중점협력 5개국의 필수역량(안), 역량개발 모델(안)과 연수 프로그램의 타당성과 실현가능성을 확인할 기회가 없었음.
- 다섯 번째는 이론연구, 국제지표 분석, 실증조사를 통해 도출된 정책대안 34개의 타당성과 실현가능성, 정책 도입의 시급성과 관련해서 연구 대상인 신남방 중점협력 5개국 정부 및 공무원 조직, 공무원 연수 담당자의 의견을 수렴하는 과정이 있었다면 정책대안의 실효성과 대외 설득력을 더욱 강화할 수 있었을 것이라는 아쉬움과 한계가 있음.
- 후속 연구에서는 신남방 중점협력 5개국 연수 담당 기구나 조직을 통해 연수 프로그램 개발과 관련해 협의체 등 상시적 소통 채널을 확보하고 이들 공무원들의 연구 참여나 의견수렴 기회를 확대해 올해 연구로 도출된 정책대안을 공동으로 검토하고 실제 현지 적용 가능성 여부를 타진해야 할 것임. 또한, 개별 국가별 필수역량(안), 역량모델(안), 연수 프로그램(안)의 타당성을 검증한 후 시범사업 대상 국가와 연수기관을 선정하는 방향으로 연구가 진행되어야 할 것으로 예상함.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Donors and international organizations have developed and implemented various training programs for civil servants in developing countries. Some examples include the Japan International Cooperation Agency’s programs on its non-Western style development experience and the World Bank’s programs on governance. However, despite the long history of capacity-building programs originating from official development assistance, their effectiveness has been criticized for being context-insensitive.
At the turn of the new millennium, there was a paradigm shift that emphasized the importance of institutions in international development and cooperation. Discussions on the necessity of capacity-building programs for civil servants in developing countries have recently become more fruitful in Korea. In 2018, the Moon Jae-in administration established the Presidential Committee on New Southern Policy. Two of its 16 strategies include supporting human resource capacity-building and helping to improve governance by enhancing public administration competency in the southern region.
Based on the concept of the Quality of Government (QoG), this study aimed to develop context-sensitive capacity-building programs and draw policy implications to strengthen the effectiveness of Korea’s capacity-building programs. After measuring the QoG in the five key new southern countries (Vietnam, Indonesia, Cambodia, Myanmar, and Laos), this study adopted a sequential mixed-methods approach to understand the opinions and perceptions surrounding the QoG and the effectiveness of capacity-building programs. Qualitative data were collected from 22 experts (trainers and practitioners) and 10 trainees, while quantitative data were taken from two different units of analysis with 180 experts and 294 trainees.
It was found that trainees tended to be more satisfied with capacity-building programs and perceived their own country’s QoG to be higher than the trainer group. Furthermore, this study revealed a significant association between some aspects of QoG (government effectiveness and anti-corruption) and satisfaction with capacity-building programs. Ultimately, this suggests that developing capacity-building programs by adapting the QoG framework is required.
A comprehensive list of policy recommendations was derived from a literature review, the survey results, and interview data. In addition, the analytic hierarchy process was employed to establish the priority level for each policy recommendation. In total, 34 policies were grouped into six categories: enhancing the governance in the field of international development and cooperation, planning training programs, operating training programs, evaluation and follow-up management of training programs, and determining strategies for differentiating training programs for ASEAN countries. The results of a weighted pair-wise comparison revealed that the most urgent category in the short-term was planning training programs, while determining strategies for differentiating training programs for ASEAN countries was the most crucial long-term policy category.
The academic contribution of this study is that it bridges the research on the QoG with that on capacity-building programs from a diverse range of perspectives. In this regard, this study highlights the importance of improving the QoG in order to develop more effective capacity-building programs for civil servants in the new southern countries. Finally, this paper emphasizes the necessity of strengthening Korea’s governance in the international development and cooperation, along with formulating customized capacity-building programs for each southern country.
The policy action road map devised in this study, referred to as “GLOBAL,” is presented in Figure 1.