성과관리와 국민책무성 : 실체적·인식적·평가적 성과 간의 상관관계 및 영향요인분석

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The purpose of this doctorial dissertation is to analyze the performance management status of the City of Bucheon, the first local government in the Republic of Korea to adopt and operate a ‘balanced scorecard’(BSC) to determine if a performance management system actually contributes to the enhancement and improvement of accountability to citizens. Concurrently, it seeks to identify some of the problems with current performance management systems in order to discern overall improvement measures.
Since the implementation of administrative policies and services without the awareness and appreciation of citizens is meaningless, performance management in administration should include the enhancement of cognitive performance as well as the substantive performance of the organization. At the same time, the managerial-level performance of an individual division should be administered systematically so that it contributes to the accountability to citizens that encompasses the organization’s overall mission, vision, and accomplishments. Also, public servants, the main operating agents of performance management, must be able to accept and trust the effectiveness and operating methods of performance management systems. Understanding this, this dissertation gathers and analyzes the following subjects.
First, based on various internal data and outside reports produced to evaluate customer appraisals from 2005, the year Bucheon first introduced BSC, to 2010, this dissertation analyzed the status and relations of substantive performance by individual divisions in Bucheon, cognitive performance experienced by citizen users, and intra-organizational evaluative performances to determine the positive effects of managerial-level performance on accountability to citizens.
Second, through preceding research and a survey of Bucheon public servants, this dissertation examined factors affecting substantive performance, cognitive performance, and evaluative performance, and sought measures to enhance accountability to citizens through the elevation of these three performances.
Third, this dissertation examined the problems of the BSC operating system through research on the perceptions of the main agents - public servants - regarding the outcomes and operating status of BSC so as to render policy measures for improvement in order to bring about a desirable settlement of performance management systems.
Research findings show that there are considerable gaps among the substantive performance of the organization, the cognitive performance of citizens, and the evaluative performance as appraised by a performance -management division. It is also found that evaluative performances of the individual divisions do not effectively contribute to the city’s overall performance improvement in terms of accountability to citizens.
Also, there is a difference in the order of factors affecting performance. Leadership, member capabilities, responsiveness, and organizational culture, in that order, affected substantive performance whereas responsiveness, leadership, organizational culture, and member capabilities, in that order, affected cognitive performance. Leadership, responsiveness, member capabilities, division characteristics, in that order, affected evaluative performance. Each performance has different affecting factors, and levels of impact to accountability to citizens also differ. Also, the public servants of Bucheon generally demonstrate negative responses to the operating satisfaction level of BSC as well as effectiveness. Lower-level public servants and community center-based public servants have comparatively negative perceptions.
In order to resolve the related issues, efforts for improvement such as a new understanding of the fundamental objectives of enhancing organizational performance and accountability to citizens as well as a comprehensive approach that encompasses internal performance and outside-experiential levels, agreement among members, securing voluntary participation, and systematic use of performance management outcomes are required.

Key words : performance management, BSC, accountability, substantive performance, cognitive performance.

국문 초록 (Abstract)

본 논문은 국내 기초자치단체로서는 가장 먼저 BSC를 도입하여 운영 중에 있는 부천시의 성과관리 실태를 분석함으로써, 행정 현실에서 성과관리 제도가 과연 조직의 성과향상과 국민책무성의 제고에 실질적으로 기여하고 있는지의 여부를 살펴보고, 나아가 현행 성과관리 제도의 문제점을 도출하여 그 개선방안을 모색하는 데 연구의 목적이 있다.
행정이 아무리 좋은 정책과 서비스를 제공한다 하더라도 행정의 고객이자 주인인 국민이 체감하지 못한다면 별 의미가 없으므로, 행정에 있어서의 성과관리는 조직의 실체적 성과뿐만 아니라, 시민이 체감하는 인식적 성과도 함께 향상될 수 있도록 하여야 한다. 또한 개별 부서의 관리적 차원의 성과가 조직전체의 미션과 비전, 전략목표의 달성 등과 같은 국민책무성 차원의 성과에 기여할 수 있도록 체계적으로 관리되어져야 하며, 성과관리의 운영주체라고 할 수 있는 공무원들이 성과관리 제도의 효과성과 운영방식에 대해 신뢰하고 수용할 수 있어야 한다. 이러한 인식하에, 본 논문은 다음과 같은 연구문제를 상정하여 분석하였다.
첫째, 부천시가 BSC를 도입하기 시작한 2005년부터 2010년 현재까지의 부천시의 BSC 관련 각종 내부 자료 및 고객평가를 위해 실시한 외부 용역결과 보고서 등을 토대로, 부천시 개별부서들이 실제로 이룩한 ‘실체적 성과’와 이에 대하여 시민고객이 체감한 ‘인식적 성과’ 및 조직내부의 ‘평가적 성과’의 실태와 그 관계를 분석하고, 이를 바탕으로 관리적 차원의 성과가 국민책무성 차원의 성과향상에 긍정적으로 영향을 미쳤는지의 여부를 살펴보았다.
둘째, 선행연구 및 부천시 공무원을 대상으로 한 설문조사를 통해 실체적 성과, 인식적 성과, 평가적 성과에 영향을 미치는 요인이 무엇이지를 조사함으로써, 이들 세 가지 성과의 향상을 통해 국민책무성을 제고할 수 있는 방안을 모색하였다.
셋째, 성과관리제도의 수행주체인 공무원들이 BSC의 성과 및 운영실태 등에 대해 어떻게 인식하고 있는지를 조사함으로써, 현행 BSC 시스템의 운영상의 문제점 등을 파악하여 바람직한 성과관리 제도의 정착을 위한 정책적 개선방안을 제시하고자 하였다.
연구결과, 조직이 실제 달성한 실체적 성과와 이에 대한 시민의 인식적 성과, 성과관리부서의 평가적 성과가 상당한 괴리를 보이고 있으며, 개별 부서들의 관리적 차원의 성과가 시 전체의 국민책무성 차원의 성과향상에 제대로 기여하지 못하고 있는 것으로 나타났다.
한편 실체적 성과에는 리더십, 구성원 역량, 대응성, 조직문화 순으로 영향을 미치는데 반하여, 인식적 성과에는 대응성, 리더십, 조직문화, 구성원 역량 순으로, 그리고 평가적 성과에는 리더십, 대응성, 구성원 역량, 부서성격 순으로 영향을 미치는 것으로 나타나는 등 성과유형별로 영향을 미치는 요인에 차이가 있었으며, 이들 요인이 국민책무성에 미치는 영향 정도도 서로 다르게 나타났다. 또한 부천시의 공무원들은 BSC의 운영 만족도 및 효과 등에 대해 대체적으로 부정적인 반응을 보였으며, 직급별로는 하위직 공무원일수록, 근무부서별로는 시 본청이나 구청보다는 동 주민센터에 근무하는 직원일수록 부정적인 인식을 갖고 있는 것으로 조사되었다.
이러한 문제의 해결을 위해서는 조직의 성과 향상과 국민책무성 제고라는 성과관리 제도의 본질적 목적에 대한 재인식과 아울러, 내부적 성과와 외부적 체감도를 함께 고려하는 통합적 접근, 조직역량의 제고 및 BSC에 대한 수용성 강화, 성과관리 결과의 체계적 활용 등의 개선 노력이 요구된다고 하겠다.

주제어 : 성과관리, BSC(Balanced Scorecard), 책무성, 실체적 성과, 인식적 성과

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 제1절 연구의 배경 및 목적 1
• 제2절 연구의 범위 및 방법 6
• 1. 연구 범위 6
• 2. 연구 방법 7
• 제2장 이론적 고찰 및 선행연구 검토 9
• 제1절 행정의 책무성 9
• 1. 책무성의 개념 9
• 2. 책무성의 유형 17
• 3. 행정이론과 책무성 22
• 제2절 성과관리 26
• 1. 성과관리의 대두 배경 26
• 2. 성과관리의 의의 31
• 3. 성과관리와 BSC 43
• 4. 성과관리와 행정의 책무성 51
• 제3절 선행연구 검토 52
• 1. 행정의 책무성에 관한 선행연구 52
• 2. 성과관리 및 BSC에 관한 선행연구 56
• 제3장 부천시의 BSC 운영 현황 61
• 제1절 BSC 도입배경 및 시행과정 61
• 1. 지방자치단체 전국 최초의 BSC 도입 61
• 2. 부천시의 BSC 도입배경 및 시행과정 62
• 3. 부천시 성과관리의 법적 근거 64
• 제2절 부천시의 BSC 운영 실태 및 특징 66
• 1. 부천시 BSC의 운영 실태 66
• 2. 부천시 BSC의 특징 78
• 제4장 연구 설계 81
• 제1절 연구 문제 81
• 1. 문제 인식의 기초 81
• 2. 연구 문제의 설정 83
• 제2절 연구 방법 87
• 1. 분석의 틀 87
• 2. 연구변수들 간의 관계 89
• 3. 조사 방법 98
• 제5장 분석 결과 116
• 제1절 실체적․인식적․평가적 성과의 실태 및 상관관계 분석 116
• 1. 실체적․인식적․평가적 성과의 실태 117
• 2. 실체적․인식적․평가적 성과 간의 상관관계 분석 143
• 3. 관리적 차원의 성과관리와 국민책무성 차원의 성과관리의 관계 154
• 제2절 실체적․인식적․평가적 성과 및 국민책무성의 영향요인 분석 156
• 1. 표본의 인구통계학적 특성 156
• 2. 실체적․인식적․평가적 성과 및 국민책무성의 영향요인 분석 158
• 3. 국민책무성 및 성관관리 일반에 대한 공무원 인식 분석 177
• 제6장 결론 및 정책적 함의 189
• 제1절 연구결과의 요약 189
• 제2절 정책적 함의 및 제언 192
• 제3절 연구의 한계 및 향후 과제 201
• 참고문헌 203
• 부록 216
• <부록 1> 부천시 BSC 운영 실태에 관한 사전 설문조사서 216
• <부록 2> 부천시 BSC 운영 실태에 관한 설문조사서 220
• ABSTRACT 228