지방자치단체 재정분석 지표 개선 방안 연구

국문 초록 (Abstract)

□ 연구목적
○ 본 연구는 현행 재정분석 지표의 적절성, 평가방식 및 유형분류 방식의 합리성 등을 검토하여 개선 방안을 모색하는 데 목적을 둠.
- 또한 변화한 재정여건을 반영할 수 있는 신규지표의 도입 가능성도 같이 검토
- 이를 위해 2021년 재정분석편람의 세부내용에 대한 행안부와 지방자치단체의 검토 의견을 중심으로 지표개선 TF에서 논의한 사항을 구체적으로 기술하고 각종 방안에 관한 모의실험을 통해 해당 안건의 적절성을 분석
□ 주요내용
○ 지방재정분석제도의 목적, 근거 및 운영 체계
- (목적) 지방재정분석제도는 전국 자치단체 재정현황 및 성과를 전년도 결산자료에 근거하여 종합적으로 분석·평가함으로써 지방재정의 건전성과 효율성을 진단하고, 지방재정의 건전성과 효율성 제고를 위한 자치단체 노력을 견인
- (근거) 「지방재정법」 제55조제1항 및 동법 시행령 제65조제1항에 근거하여 전국 243개 지방자치단체를 대상으로 시행
- (운영 체계) 자치단체의 재정현황 및 성과를 객관적 자료에 근거하여 종합 분석하고, 분석결과 우수단체에 대해서는 특별교부세 등 인센티브를 지원하고, 부진단체에 대해서는 지표분석결과 하위단체를 대상으로 재정컨설팅을 제공
○ 재정분석 지표의 연혁과 현황
- (연혁) 지방재정분석제도가 시범운영된 1998년부터 2021년까지 행정안전부의 「지방재정분석편람」과 사업수행기관의 지표 개선 보고서를 참고하여 재정분석 지표의 전반적 연혁을 요약하고 분야별 지표의 변동 사항을 세부적으로 정리
- (현황) 2022년(FY2021)에는 지표체계 안정화를 위해 기존 지표체계를 유지하되 자치단체 분석보고서 작성에 도움이 되도록 참고지표를 분석지표와 참고지표로 재분류
○ 2022년(FY2021) 지방재정분석 지표 개선 방향
- 국정과제 및 재정정책 방향에 맞추어 유연하게 운용
- 지표체계 개선을 통해 재정분석 지표의 활용도 제고
- 분석지표의 급격한 변동을 지양하되 변화한 환경여건에 부합하는 신규지표 설정
- 재정정책 방향에 따라 평가기준을 합리화하고 가중치 미세조정
○ 지표체계의 적절성, 분야별 개별 지표, 신규지표의 도입 가능성, 현행 평가방식 검토 및 주요 개선(안)의 효과분석
- (지표체계 개선) 현행 본지표(분석지표)와 참고지표의 이원화된 지표체계를 평가지표, 분석지표, 참고지표로 재분류하여 평가지표와 함께 보조지표의 활용도를 높임으로써 종합·자치단체 및 컨설팅 보고서 작성의 내실화에 기여 가능
- (분야별 지표 개선) 효율성과 계획성 분야 개별지표 및 참고지표 개선(안) 검토
· (불법수입 담배소비세 체납액 처리) 지방세징수율(제고율)과 지방세 체납액관리비율(증감율) 평가 시 보통교부세 산정기준과 동일하게 불법수입 담배소비세 추징 관련 체납액을 제외하는 것이 적절할 수 있으나, 이는 관련 통계가 공식적으로 생산·검증된다는 전제 아래 추진 가능
· (지표 간 중복성) 자체수입비율, 지방세징수율, 체납액관리비율 지표 간 독자적인 의미 존재
· (지방세 자체감면율 도입 여부) 지방세 자체감면율 도입은 평가대상의 범위와 국가 정책과의 정합성 검토 및 자치단체 의견 수렴 후 신중히 결정할 필요
· (자체경비와 세외수입 체납액 범위 조정) 자체경비 중 보조재원으로 편성되는 경비 현황 및 재정분석에 미치는 영향, 국가 등에 반납 예정인 세외수입 체납액이 재정분석에 미치는 영향 등을 종합적으로 파악하여 검토할 필요
· (세수오차비율 개선도 반영) 세수오차를 줄이기 위한 자치단체의 노력을 지속적으로 견인한다는 측면에서 당초예산 기준 세수오차비율에 대한 가중치 상향 및 세수오차비율개선도 도입 가능
· (중기재정계획반영비율 산식 변경) 당초예산 기준 정책사업비에서 예비비를 차감하여 동 산식 분자의 정책사업비를 조정하도록 하되, 혼선 방지를 위하여 2023년 재정분석(FY2022)부터 적용 필요
· (관리채무상환비율의 평가지표 전환) 관리채무상환비율을 신규 평가지표로 신설하는 방안은 경상일반재원에 대한 예측오차를 최소화하는 방안이 수반된다는 전제 아래 검토 가능
- (신규지표) 가용재원비율, 지방비분담비율, 관리채무증감률 등 3개 지표 신설
· (가용재원비율) 가용재원은 산정목적에 따라 그 포괄범위가 유동적이며, 현재 지방재정시스템 상 예산기준으로만 산출 가능하여 결산자료에 의한 재정분석 평가지표에 포함시키기 곤란하므로 보조지표(분석지표)로 신설
· (지방비분담비율) 지방비부담액 자료 확보를 전제로 분석지표로 도입
· (관리채무증감률) 자치단체 채무의 급격한 증가 여부를 확인하기 위한 채무관리지표로서 유용한 측면이 있으나 지표의 안정성이 높지 않으므로 평가지표보다는 분석지표로 도입
- (평가방식) 통합재정수지비율, 관리채무비율 등 건전성 분야 지표에 대한 절대평가 강화 방안 검토
· (통합재정수지비율 평가방식 단일화) 평가 체계상 일관성 측면에서 통합재정수지비율에 대한 단일 평가기준 적용은 긍정적으로 평가 가능
· (관리채무비율 평가기준 재설정) 자치단체 유형별 채무수준, 시·도 의무매출공채 비중 및 특별시·광역시 행정기능 집중 현상 등 자치단체별 채무 특성을 고려할 때 광역단체에 대한 절대평가 도입 및 기초단체 평가구간 조정 방안은 긍정적으로 평가 가능
· (공기업부채비율 평가방식 단일화 및 기준 조정) 공기업부채비율 평가 시 특별·광역시와 도에 적용되던 상대평가 방식을 시·군·구와 동일한 절대평가 방식으로 전환하게 되면 지표가 지향하는 가치가 반영되고 일관된 평가 가능
· (공기업부채비율 결측치 대체 방식 조정) 공기업이 없는 경우 1등급에서 해당 단체가 속한 자치단체 유형의 공기업부채비율 중윗값에 해당하는 등급으로 조정하되 군에 대해서만 이를 적용하는 방안은 적절해 보이지만 그 실익이 낮음.
- (효과분석) 세수오차비율 개선도 반영(S1), 통합재정수지비율 평가방식 단일화(S2), 관리채무 비율 평가기준 재설정(S3), 공기업부채비율 평가방식 단일화 및 기준 조정(S4), 지표별 평가방식 개선 종합(S1~S4 결합 방안) 등 5개 시나리오를 설정하고 모의실험 실시
· 분석 결과에 따르면 건전성 분야 지표 중 관리채무비율 평가기준 재설정(S3)에 의한 순위변동 효과가 다소 높음.
· 이는 총점수 기준으로도 유형에서 두드러지게 나타나며, 건전성 분야 점수 기준으로는 군-Ⅱ유형, 시-Ⅳ유형, 도 유형 순으로 순위변동 효과가 큰 양상
○ 2022년 지표체계 및 지표별 개선사항
- (지표체계) 건전성, 효율성, 계획성 분야 평가지표 13개와 보조지표 26개(분석지표 11개, 참고지표 15개)로 구성, 분석지표 11개 중 8개는 기존 지표이고 3개는 신규 지표
- (지표별 개선사항) 세수오차비율 개선도 반영, 통합재정수지비율 평가방식 단일화, 관리채무비율 평가기준 재설정, 공기업부채비율 평가방식 단일화 및 기준 조정, 평가비중 조정 등
· (세수오차비율 개선도 반영) 세수오차 축소를 위한 자치단체 노력을 지속적으로 견인하기 위해 세수오차비율 산정 시 당초예산액 기준 세수오차비율에 대한 가중치를 상향(50%→60%)하고, 세수오차비율개선도 지표를 신설 반영(세수오차비율 80%, 세수오차비율개선도 20%)
· (통합재정수지비율 평가방식 단일화) 평가체계상 일관성 측면에서 통합재정수지비율 평가 관련 유형별 상이한 평가방식을 단일 평가방식으로 개선하고, 해당 지표가 지향하는 목표(균형재정 지향)를 고려하여 단일 평가기준 적용
· (관리채무비율 평가기준 재설정) 자치단체 유형별 채무수준, 시·도 의무매출공채 비중 및 특별·광역시 행정기능 집중 현상 등 자치단체별 채무 특성을 고려하여 관리채무비율 평가와 관련하여 상대평가를 지양하고 기준을 재설정
· (공기업부채비율 평가방식 단일화 및 기준 조정) 지표가 지향하는 가치를 반영하고 일관된 평가를 위해 공기업부채비율 평가 관련 상대평가를 절대평가로 전환하고 기준을 조정
○ 2022년 평가비중 조정 방안 및 평가방식 개선 시나리오별로 모의실험
- (평가비중 조정) 분야별 가중치, 개선도 반영 수준, 지표별 가중치 조정(<표 2> 참조)
· (분야별 가중치) 자치단체의 노력도 반영을 강화하기 위해 사회경제적 여건의 영향이 상대적으로 큰 건전성 비율을 줄이고 재정운용 노력도가 반영되는 효율성 비율을 높이는 방식으로 조정(건전성과 효율성 비율을 3:5에서 2:6으로 조정)
· (개선도 반영 수준) 자치단체의 효율성 제고 노력을 높이기 위해 효율성 지표의 비율과 증감률 반영 비율을 현행 5:5에서 4:6으로 조정
· (지표별 가중치) 분야별 가중치 조정, 평가지표의 안정성 및 전문가 의견 등을 종합적으로 고려하여 지표별 가중치 재조정
- (효과분석) 평가지표 분야별·지표별 가중치 조정(E1), 개선도 반영 조정(E2), 지표별 평가방식 개선 종합(S1~S4 결합 방안)(E3), 전체 평가방식 개선 종합(E1~E3 결합 방안) 등 3개 시나리오를 설정하고 모의실험 실시
· 분석 결과에 따르면 총점수 기준으로 지표별 평가방식 개선 종합(E3)과 평가지표 가중치 조정(E1)에 의한 순위변동 효과가 다소 높으며, 도 유형에서 두드러짐.
· 건전성 분야 점수 기준으로는 지표별 평가방식 개선 종합(E3)에 의한 순위변동 효과가 크고 군-Ⅱ유형, 시-Ⅳ유형, 도 유형 순으로 큰 양상
□ 정책제언
○ 향후 재정분석 지표는 다음과 같은 방향의 개선 필요
- 첫째, 2022년 재정분석 종합분석 결과에 기반하여 평가지표와 보조지표의 적절성 재검토 필요
· 2022년 재정분석 종합분석 과정에서 보조지표 내 분석지표와 참고지표로 분류된 지표들의 실효성 및 활용도를 고려하여 재분류 가능성 검토
- 둘째, 가용재원비율, 지방비분담비율, 관리채무증감률 등 3개 신규지표 운영의 내실화 필요
· 가용재원비율은 의무적·경직성 경비에 대한 명확한 정의와 지방보조금시스템 구축을 전제로 결산자료에 기반하여 재정분석의 목적에 부합하는 방식으로 운용할 필요
· 지방비분담비율은 기존 의무지출비율(증감률)과 일부 겹치는 영역이 존재하므로 이 두 지표 간 차이를 명확히 할 필요
· 관리채무증감률은 지표의 안정성이 낮을 수 있으므로 이를 검토하여 현실과 부합하는 지표값 해석이 이뤄질 수 있게 할 필요
- 셋째, 평가지표와 보조지표에 대한 상관성 분석을 통해 상관성 높은 평가지표 및 보조지표의 범주 간 이동 및 삭제 여부 결정 필요
· 관리채무상환비율은 2013년(FY2012)에 분석지표(현 평가지표)로 도입되었으나 관리채무비율과의 중복성 문제로 2015년(FY2014)에 참고지표로 전환
· (舊)결산대비금융부채비율(FY2015~FY2016)의 경우 관리채무비율과의 상관성이 매우 높고 지표 항목 구성도 유사성이 높아 2018년(FY2017)에 참고지표에서 삭제
- 넷째, 보조지표 중 논란의 소지가 있거나 실효성이 낮은 지표 삭제 검토 필요
· 대표적으로 민간위탁금비율증감률, 환금자산대비부채비율, 일자리사업지출비율, 연말지출 비율 등을 들 수 있음.
- 다섯째, 향후 현행 지표체계가 갖는 근본 문제에 기반하여 개선 방향을 설정하고 구체적인 개선안을 마련할 필요
· 또한 평가지표 비중 결정 시 중앙 부처의 정책적 판단보다는 AHP 등 체계적 방법론의 활용을 통해 설득력을 보강할 필요
- 마지막으로 지표 수정 및 유형화 기준 변경은 매년 실시하기보다 3년 주기로 실시하여 제도의 안정성을 높이고 중장기적 재정운용에 대한 시사점을 도출할 필요