산지관리제도의 효율적인 개선방안에 관한 연구 : 산지전용허가제도를 중심으로 = A study on the effective improvement plan of mountainous districts management system : focusing on permission system for conversion of mountainous districts

국문 초록 (Abstract)

우리나라는 좁은 국토에 비하여 많은 산지를 보유하고 있지만 개발에 필요한 토지는 부족한 실정이다. 현재 우리 사회는 빠른 경제적인 발전으로 도시의 확장과 산업의 발전으로 인하여 사회의 많은 변화를 가져오고 있다. 정부나 개발업자들은 개발에 필요한 토지를 확보하기 위하여 비교적 가격이 싼 산지를 확보하여 가용토지의 공급대상으로 산지를 개발하는데 많은 시간과 노력을 투자한다.

지금까지 산지개발은 주로 택지용지나 산업용지 등으로 공급하기 위한 목적으로 개발하였다. 이러한 경우 개별산지마다 전용허가기준에만 적합하다고 판단되면 개발업자들이 어느 산지든 전용허가 신청을 하면 행정청에서는 허가를 거부하지 아니하고 거의 허가를 승인해 주는 실정이었다. 따라서 개별산지마다 산지전용이 되어 개발이 용이하게 되어 산지가 난개발 현상이 발생하여 산지의 기능이 떨어지고 개발된 산지의 주변의 경관이 훼손되는 현상도 발생하게 되었다. 또한 산지개발로 인하여 인근지역과의 상호 토지활용도 떨어지고 개발업자와 인근주민간의 마찰로 민원이 발생하는 경우가 많다. 산지의 개발은 경제적 발전을 위하여 개발도 중요하지만 난개발 및 환경오염을 방지하고 산지개발 주변의 경관을 훼손하지 않는 범위에서 개발하여 종합적으로 서로 조화를 이루어야 할 것이다.

향후 우리나라의 산업의 구조적인 변화와 인구 감소로 인하여 필요한 토지의 절대적수요가 많이 줄어질 것이다. 우리국민들의 경제적 여유와 환경의 변화로 산지에 대한 관심이 건강과 정신적 건강관리로 많은 관심이 변화하고 있다. 이에 따라 산지개발 및 산지관리 방식이 국민의 호응할 수 있는 방법 및 인식으로 변화되어야 할 것이다.
본 연구에서는 먼저 산지관리법령과 산지에 관련된 법령을 검토하고, 현실에서 산지개념의 혼란을 해소하기 위해서 산지의 개념을 정의하였다. 합리적인 산지를 관리하기 위해서 산지관리의 기준이 되는 산지의 구분을 필지단위가 아닌 지역단위로 구분하였다. 산지의 주변과의 조화를 이루게 하여 토지의 효율성과 토지의 기능을 극대화 시키는 방안을 제시하였다. 산지의 기능과 입·목의 상태를 유지하기 위해서는 보전산지의 지정을 효과적으로 보전하기 위하여 지정요건을 개선하고 보전지역에서의 행위제한 규정을 개발이 허용되지 않게 엄격하게 적용할 수 있는 방안도 제시하였다. 산지관리에 있어서 산지관리법과 국토계획법에서 이중적으로 관리하고 있어서 산지관리에 어려움이 있다. 이에 대한 합리적인 산지관리방법을 모색하는 것이 매우 중요하다. 산지개발에 있어서는 난개발을 방지하기 위해서 산지전용허가제와 산지전용협의제가 있다. 그러나 산지전용협의제는 대규모 산지의 개발이 진행되게 하고 산지에 관한 법률들을 무의미하게 하므로 문제를 야기시키는 경우가 있다. 산지전용허가제는 산지전용허가기준을 규정하고 있지만 산지허가기준에 맞으면 불허가처분이 되는 경우가 없고 대부분 허가를 받아 난개발의 우려가 발생한다.

특히 현행법상 산지전용허가기준이 현실적으로 문제되고 있는 표고, 평균경사도, 입·목축적의 비율이 있다. 합리적인 산지전용허가기준을 마련하기 위해서 이에 관한 개선방안을 도출하였다.

현행 관리제도는 산지관리는 「산지관리법」으로 산림자원은 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」로 규정되어 있고 산림보호는 「산림보호법」법으로 규정하고 있어 관리·감독기관이 서로 다르게 되어 있어 업무의 효율성이 떨어지고 혼란만을 야기하고 있다. 산지관리에 필요한 기관이 하나로 통합하여 관리가 이루어지면 계획적이고 합리적이며 효율적인 산지관리가로 이루어져 산지의 합리적인 보전과 이용을 통하여 임업의 발전과 산림의 다양한 공익기능의 증진을 도모함으로써 국민경제의 건전한 발전과 국토환경보전에 크게 이바지할 것이다. 앞으로는 산지와 산림을 구분하여 관리하는 제도보다는 산지와 산림을 함께하는 관리제도가 필요하다.

주제어:산지 개발, 국토 계획법, 표고, 환경오염, 경관 훼손, 산지 관리법, 산지전용협의제, 산지전용허가기준

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Korea has a lot of mountainous districts compared with its narrow national territory, but the land required for development is insufficient. At present, our society has brought many changes in society due to the expansion of the city and the development of the industry due to rapid economic development.
The government or developers invest a lot of time and effort to develop the mountainous districts as the target of available land by securing relatively cheap mountainous districts to secure the mountainous districts needed for development.

Up to now, the development of mountainous districts has been developed mainly for the supply of housing site and industrial site. In this case, if it is judged that only the requirements for the permission for conversion of the mountainous districts is suitable for each individual mountainous districts, if the developers apply for a permission for conversion of any kind of mountainous districts, the administrative agency does not refuse permission and approves almost permission.

Thus, it became easy to develop individual sites, which resulted in reckless development phenomenon of the mountainous districts, resulting in poor functions of the areas and damaging the landscape around the areas developed. Also, due to the development of mountainous districts, adjacent areas utilization with adjacent areas is decreased, and complaints often arise due to friction between developers and nearby residents.
The development of mountainous districts is important for economic development, but it is necessary to develop them in harmony with each other so as to prevent reckless development and environmental pollution and to protect the landscape around mountainous districts development.

In the future, the absolute demand for the necessary land will be greatly reduced due to structural changes in the nation's industry and a decrease in population. The nation's interest in mountainous districts is changing into health and mental health care due to the changes in economic margins and the environment. As a result, the methods of mountainous districts development and management should be changed to ways and perceptions that can appeal to the nation.

In this study, first, we reviewed the laws and regulations related to mountainous districts management laws and mountainous districts, and defined the concept of mountainous districts to solve confusion of mountainous districts concept in reality.
In order to manage a reasonable mountainous districts, the division of the mountainous districts which is the standard of the mountainous districts management is divided into the regional unit instead of the parcel unit. And suggests ways to maximize the efficiency of the land and the functions of the land. In order to maintain the function of the mountainous districts and the state of the standing timber, we have proposed a way to improve the designation requirements to effectively preserve the designation of the preservation area and to strictly apply the restrictions on the behavior in the preservation area. In mountainous districts management, it is difficult to manage the mountainous districts because it is managed in duplicate in the mountainous districts management law and the national land planning law.

It is very important to find a reasonable mountainous districts management method. In mountainous districts development, I have. However, there is a case where the consultation for exclusive use of mountainous districts causes development of large-quantity mountainous districts and makes the laws about mountainous districts meaningless.
Although the Permission for conversion of the Mountainous districts is regulated for permitting the exclusive use of mountainous districts, there is no case where it is not disqualified if it meets the approval criteria for the mountainous districts.

Particularly, there are the elevation, mean slope, and the scale of standing timber, which are real problems in requirements for permission for conversion of the mountainous districts in the current law. In order to establish requirements for permission for conversion of the mountainous districts, improvement plans have been derived. The current management system is defined as the mountainous districts management law, the forest resources are defined by the law on the creation and management of forest resources, and the forest conservation is regulated by the Forest Protection Act.

If the necessary institutions for the management of the mountain are integrated and managed, the planned, rational and efficient management of the mountain will be achieved. Through the rational conservation and utilization of the mountain area, the development of forestry and the promotion of various public interest functions of the forest will promote sound development And contribute to the preservation of the environment of the country. In the future, a management system that combines mountainous districts with forests is needed rather than systems that separate mountainous districts from forests.

Keywords : Development of mountainous districts, National land planning law, The elevation, Environmental pollution, Damaging the landscape around, Mountainous districts management laws, Consultation for exclusive use of mountainous, Permission for conversion of the Mountainous districts

목차 (Table of Contents)

• 제1장 연구의 목적 및 방법 1
• 제1절 연구의 목적 1
• 제2절 연구의 범위와 방법 4
• 제2장 산지관리제도의 일반론 및 현황 6
• 제1절 산지관리제도의 일반론 6
• 1. 산지관리의 의의 및 필요성 6
• 1) 산지관리의 의의 6
• 2) 산지관리의 정의 11
• 3) 산지관리의 필요성 14
• 2. 산지관리의 산지보전 17
• 1) 산지관리기본계획 및 산지의 구분 17
• (1) 산지관리기본계획 수립 및 조사 17
• (2) 산지의 구분 20
• 2) 산지에서의 구역 등의 지정 24
• (1) 산지에서의 구역 등의 지정절차 24
• (2) 산지에서의 지역결정에 관한 협의 통보절차 25
• 3) 보전산지에서의 행위제한 등 27
• (1) 산지전용·일시사용제한지역의 지정 및 지정해제 27
• (2) 산지전용·일시사용제한지역에서의 행위제한 28
• (3) 보전산지에서의 행위제한 30
• (4) 산지전용·일시사용제한지역의 산지매수 33
• (5) 산지관리의 정보체계구축 및 운영 34
• 제2절 산지관리의 현황 및 이용실태 35
• 1. 산지관리의 현황 35
• 2. 산지관리의 이용실태 37
• 1) 최근 11년간 임야(산지)이용 실태 37
• 2) 최근 3년간 용도지역 지정으로 인한 산지이용실태 38
• 3) 불법산지전용으로 인한 산지이용실태 39
• 제3장 외국의 산지관리 제도 41
• 제1절 일본 41
• 1. 임지개발허가제도 41
• 1) 도입배경 41
• 2) 내용 42
• 2. 보안림제도 47
• 1) 개념 47
• 2) 종류 48
• 3) 지정시업요건 및 지정해제요건 50
• 4) 보안림의 허가요건 52
• 5) 보안림에서의 제한 53
• 6) 특정보안림 53
• 3. 소결 54
• 제2절 독일 55
• 1. 산지이용 계획체계 55
• 2. 산지이용 관련제도 57
• 1) 보호림제도 57
• 2) 산지전용제도 57
• 3) 산림정책 60
• 3. 소결 63
• 제3절 영국 64
• 1. 산림관계체계 64
• 2. 지역별 산림정책 66
• 1) 잉글랜드 66
• 2) 웨일즈 69
• 3) 스코틀랜드 국가산림전략 71
• 4) 북아일랜드 국가산림전략 73
• 3. 소결 74
• 제4절 시사점 75
• 제4장 산지전용허가제도의 현황 및 이용실태 77
• 제1절 산지전용허가의 개념 및 그 외의 제도 77
• 1. 산지전용허가의 의의 77
• 2. 산지전용허가외의 제도 78
• 제2절 산지전용허가의 법적근거 및 성질 79
• 1. 산지전용허가의 법적근거 79
• 1) 헌법 79
• 2) 산지관리법 80
• 2. 산지전용허가의 법적성질 82
• 제3절 산지전용허가의 절차·기간·효력 및 협의제도 84
• 1. 산지전용허가의 신청·변경절차 84
• 2. 산지전용허가의 기간 및 기간연장허가 85
• 1) 산지전용허가의 기간 및 기간연장 85
• 2) 산지전용허가기간의 연장허가 85
• 3. 산지전용허가 등의 효력 86
• 4. 산지전용허가의 협의제도 86
• 1) 협의 대상 및 조사 86
• 2) 협의 타당성 조사기준 87
• 3) 협의 타당성 항목 및 방법 88
• 제4절 산지전용허가의 현황 및 이용실태 90
• 1. 산지전용허가의 현황 90
• 1) 산지전용허가의 지역별 현황 90
• 2) 타용도 산지전용허가 현황 92
• 2. 산지전용허가의 이용실태 93
• 1) 10년간 산지구분별 면적변화 추이 93
• 2) 현실적인 이용실태 95
• 제5장 현실적인 산지관리제도의 문제점 및 개선방안 98
• 제1절 산지관리제도의 문제점 98
• 1. 산지관리의 문제점 98
• 1) 산지관리체계의 혼란 문제 98
• 2) 보전산지에서의 행위제한의 한계 99
• 3) 주변지역과 연계성 없는 산지구분체계 99
• 4) 산지의 난개발 방지제도의 미비 100
• 5) 친환경적․계획적 산지관리 방안 미비 101
• 6) 산지관리의 이원화 문제 102
• 2. 산지전용허가의 문제점 103
• 1) 전용산지의 평균경사도 25도 이하 103
• 2) 전용산지의 입목축적 104
• 3) 산지의 표고의 50/100 105
• 4) 진입로 50미터기준 105
• 제2절 산지관리제도의 개선방안 106
• 1. 산지관리의 개선방안 106
• 1) 산지관리체계의 개선방안 106
• 2) 산지관리권한의 이원화의 개선방안 110
• 2. 산지전용허가의 개선방안 111
• 1) 전용산지의 평균경사도 25도 이하 111
• 2) 전용산지의 입목축적 112
• 3) 산지의 표고의 50/100 112
• 4) 진입로 50미터 113
• 제6장 결론 114
• 참고문헌 119
• 국문초록 128
• ABSTRACT 131
• 부록 135
• 부록1 : 산지관리법 시행령 별표[1∼4] 135
• 부록2 : 산지관리법 시행규칙 별표[1∼2] 176