전시작전통제권 전환 정책연구 -의사결정과정을 중심으로- = A STUDY ON THE TRANSFER POLICY OF WARTIME OPERATION CONTROL: FOCUS ON DECISION MAKING PROCESS

국문 초록 (Abstract)

의사결정 적절성 여부가 양질의 정책 대안을 좌우하므로 전시작전통제권 전환 의사결정과정의 적절성 여부를 밝히고 정책적 함의를 제시하는 것이 본 연구의 목적이다. 이러한 목적달성을 위하여 연구방법은 Allison 모형과 Janis의 집단사고이론을 활용한 분석모형으로 전시작전통제권 전환 의사결정을 분석하였다.
Allison 모형Ⅰ에서 볼 때 한국과 미국 양국정부는「전략적 목적 극대화」를 위하여 합리적인 선택을 했느냐 하는 것이다. 합리적인 선택은 다양한 방안을 강구해야 하는데 미국은 2009년 전환안을, 한국은 2012년 전환안을 제시하여 2012년 전환안을 최종안으로 결정하였다. 그런데 2012년 전환안은 2006년 10월 북핵실험과 같은 북한 상황과 한국군의 대응능력 등 여건충족보다는 전환 시기를 우선하는 대안이었다. 따라서 두 개 대안은 전환여건충족을 위한 전략적 판단보다는 전환 시기를 우선하는 정치적 판단으로써 합리성이 결여된 선택이었다. 2012년 전환안은 한‧미 양국의 전략적 목적 극대화 달성 정도에도 상반됨을 보이고 있다. 미국은 세계적 안보정책차원의 전략적 유연성확보, 한국방위부담해소, 한국에 대량무기판매, 한국 내 반미운동 명분해소 및 한국 외 타 지역에 관심집중 등 전략적 목적을 상당히 달성할 수 있었다. 그러나 한국은 군사작전 효율성을 희생으로 하는 군사주권 회복으로 인하여 전략적 목적달성이 어렵다. 예를 들어 한국의 대북 전쟁억제능력은 감소되고 전시작전통제권 전환 이후 미국의 대북 선제공격 시 한국의 이에 대한 영향력 제한은 한반도 전쟁발생 가능성을 높여주고 있다. 북한의 기습 남침 시 현행 미국주도 연합작전은 한국주도의 연합작전으로 전환됨으로써 이로 인한 연합작전 효율성 저하는 대량피해를 감수해야 한다. 또 다른 현실적 문제는 주한미군의 역할감소를 위해 한국은 국방비 증액을 해야 하며 주한미군 철수와 같은 최악의 상황에서는 현행 국방비를 대폭증가 해야 한다. 보다 더 근본적인 문제는 국방비를 대폭 증가해도 대북 전쟁억제와 연합작전 효율성은 현재보다 낮아지는 등 비용 대비 효과 면에서도 바람직하지 못하다. 예컨대 Allison 모형Ⅰ관점에서 볼 때 한‧미 모두 2012년 전환안은 합리적 선택이 아니며, 특히 이는 한국의 전략적 목적달성을 어렵게 하고 있다.
Allison 모형Ⅱ는 한‧미 양국 국방부 차원에서 분석이다. 한국 국방부는 정부 지도자의 신속한 전환의도를 충족시키기 위하여 여건 충족의 대안보다는 정부의 선택 가능성 있는 대안을 발전시켰다. 여건 충족을 고려한다면 2015년 전환안과 2020년 전환안도 가능하나 국방부 차원에서 공식적으로는 2010년 전환안과 2012년 전환안 두 개 대안만을 고려한 나머지 2012년 전환안을 정부에 보고하였다. 국방부의 2012년 전환안은 국방중기계획이 완료되는 시점을 고려하였으나 장비구입 예산확보 어려움, 도입장비 숙달소요시간 등으로 인하여「선 능력구비, 후 전환원칙」에 위배되며 최소한의 대북 전쟁억제능력 구비도 어려운 실정이다. 국방부의 전문적 정책 판단만이 안보위협을 최소화시킬 수 있는데, 노무현 전 대통령의 강력한 의지와 권위주의적 의사결정 분위기에서 국방부의 전문적 조직산출은 어려웠다.
Allison 모형Ⅲ은 외부 군사전문가를 포함한 각계각층의 대표자와 정부부처 전문가들의 자유로운 토의를 통해 ‘보다 나은 대안’을 도출한다. 그런데 이와 관련 두 가지 장애 요소를 확인하였다. 첫째, 국방부 외 타 정부부처의 관심소홀은 물론 군사 전문가를 비롯한 외부세력들의 워게임 참여가 배제되었다. 예비역 장성, 전직 각료 및 대학교수들이 정부정책에 반기를 든 것이 대표적인 사례이다. 둘째, 워게임 시에는 자유로운 토의를 통해 최대 공약수가 도출되어야 하는데 지도자의 강력한 전환 의지와 지도자를 보좌해야하는 관료주의 속성상 현직 관료들의 반대 의견 제시가 어려웠다.
전시작전통제권 전환 의사결정과정은 Janis 집단사고와 많은 유사점을 확인할 수 있었다. 집단사고 선행요소와 관련하여 두 가지 특징을 보여주고 있다.
첫째, 참여정부 시 지도자 중심의 코드인사는 강한 응집력으로 작용하여 정책결정에 동조현상을 유발시켰다. 둘째, 지도자의 공정한 리더십 부족이다. 중요 정책결정과 관련하여 지도자는 중립을 유지하여 정부조직들로 하여금 객관적인 정책판단이 이루어지도록 해야 하는데, 지도자의 군사주권 의도를 사전에 노출시킴으로써 객관적인 정책판단을 어렵게 했다.
다음은 집단사고 증상이다. 이와 관련해서는「문제없다」라는 과신과 닫힌 마음 및 만장일치 등이 확인되었다. 첫째, 문제없다는 과신은 북한의 위협 실상과는 거리가 멀다고 본다. 북한 김정일의 선군정치로 인한 강성위주의 공격성향, 2006년 10월 북핵실험, 미사일과 화생무기 등 비대칭 전력의 압도적 우위, 세계 4위의 재래식 군사력 보유, 그리고 서울의 1/3 이상을 초토화 시킬 수 있는 대량살상능력 등은 현실적 위협인데도 노무현 전 대통령은 북한 군사위협을 과소평가한 나머지 전시작전통제권이 전환되어도 앞으로 전쟁은 없고, 주한미군은 계속 주둔한다는 신념을 갖게 되었다. 한국전쟁 시 MacArthur 유엔군 사령관은 중공군을 과소평가한 나머지 중공군의 참전이라는 예상지 못한 결과를 초래했다. 둘째, 참여정부는 또한 닫힌 마음을 보였다. 지도자는 집단을 합리화하기 위해 각종 매스컴을 이용하여 전시작전통제권 전환의 당위성을 강조하며 각종 공청회나 정책토론에서도 다양한 의견수렴 보다는 지도자의 결심을 실천하는 결의대회로 활용하였다. 특히 전시작전통제권 전환에 반대하는 외부집단의견은 철저히 배제하는 등 외부세력에 대한 고정관념을 갖게 되었다. 셋째, 만장일치에 대한 압력현상인데 전술한 바와 같이 지도자의 선호를 미리 알리는 공정치 못한 리더십, 코드인사 중심의 집단응집력 작용 그리고 권위적 행정문화에서 관료주의 속성상 반대의견 제시의 어려움 등은 만장일치를 위한 요소로 작용하였다.
이와 같이 집단사고의 선행요소와 집단사고 증상들은 2012년 전시작전통제권 전환이라는 적절하지 못한 의사결정을 초래하였다. 전략적 목적을 극대화하기 위해서는 현행 한‧미 연합방위체제, 국방개혁 2020을 고려한 2015년 전환안, 2020년 전환안 등 다양한 전환안들을 고려해야하는데 그렇지 못했다. 현행 한‧미 연합방위체제는 국가이익을 극대화 할 수 있는 장점이 많은데도 지도자의 군사주권 주장으로 고려대상에서 배제되었다. 여건충족 보다는 시기우선 접근으로 2012년 전환안은 아무런 여과 없이 국가의 최종결정으로 수용되었다. 최종안으로 2012년 전환안이 결정되었으면 이에 대한 위험평가도 충분히 실시해야 했다. 예를 들면 북핵 문제와 북한의 전면적 위협 관련 대북전쟁억제, 국방개혁 2020관련 불확실성 및 용산기지 평택이전 등이 심층 깊게 검토되어야 했다.
예컨대 2012년 전시작전통제권 전환 의사결정은 Allison 모형 세 가지 관점에서 각 모형별 목적을 구현할 수 없었으며 Janis의 집단사고의 특징이 많이 적용된 정책결정이었다는 것이 본 연구의 핵심요지다.
국가이익에 중요한 정책 판단 시에는 해당 정책이 추구하는 국가이익 목표를 분명히 설정하고 이러한 목표달성을 위한 현실성 있는 다양한 대안을 발전시키며, 정책관련 전문가들의 다양한 의견을 수렴하여 최상의 대안을 채택하는 등 합리적인 선택과정을 적용해야한다. Allison 모형 세 가지는 중요정책 분석에는 상호 보완관계에 있는 바 병행사용이 바람직하며 어떤 중요정책이 잘못된 판단이 되지 않기 위해서는 Janis 집단사고이론이 적용되지 않도록 사전에 예방해야 한다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Through the history, the national leader's political perspective overwhelmed the strategic viewpoint in dealing with the major security policy. For example, US declaration of Archisen line excluding republic of Korea from US defense at January in 1950 operated a critical influence to cause the korea war. The transfer of war time operation control as of the seventeenth of april in 2012 was finalized by the former president, Noh Mu-hyun's persistent military sovereignty importance more than the war time operation efficiency. The key security policy such as war time operation control transfer should be decided in full consideration of security situation, the feasibility of policy execution, the national consensus of major issue and so on. In this sense, the review of decision making process of the war time operation control transfer policy holds an important meaning for estimating the quality of policy alternative.
Here, I would like to observe the decision making process of wartime operation control through the perspective of Allison model and Janis group think Theory. Allison model has been used in analyzing the international policy. Janis group think model is adopted to review the problem in decision making process.
The observation results of wartime operation control transfer in connection to the two models above are summarized as follows. Allison model 1 is to maximize the strategic purpose through the government level decision. US government could achieve a considerable strategic purpose such as acquiring strategic flexibility, lessening anti americanism in korea, selling large quantity of military equipment and so on. But, ROK government military sovereignty costed the military operation efficiency to cause serious detriment to achieving strategic purpose. The major issues such as the war deterrence , military budget problem, high quality of war operation efficiency and the like should be reflected in achieving strategic purpose. But those were subject to military sovereignty. Allison modelⅡ distinguishes for the department's professional product to reconcile with government's final behavior. Based on Allison's modelⅡ, I could find the president's early declaration of wartime operation control transfer before the department's professional study of this issue. The political leader's unfair leadership such as impatient announcing early transferring of wartime operation control made it hard for the ministry of national defense to estimate the transfer of wartime operation control objectively. In other words, the ROK MND's professional policy estimate of wartime operation control was subject to the former president's presiding authority. This fact was the reason why the MND was inclined to choose the 2012 transfer of wartime operation rather than the other option to satisfy transfer conditions such as the war deterrence and operation efficiency. The alternative of 2012 transfer is hard even for the minimum war deterrence against north threat.
The merit of Allison's modelⅢ consists in enabling for the better option by dint of various professional war gaming. But two factors interfered with desirable war gaming. The one is that the former president and his supporting group presided a decisive influence in decision making process detrimental to other objective war gaming. The other was the exclusion of external military professionalists to be involved in war gaming. Bottom the line, the merits of Allison model Ⅰ,Ⅱ,Ⅲ could not be utilized fully in the decision making process of wartime operation control policy.
By the way, a lot of Janis group think phenomena could be found in decision making process of war time operation control transfer. For example, the former president, No's strong self-reliance not subject to US influence, his unfair leadership such as releasing his preference in advance before the relevant group's estimate of war time operation control transfer, the strong cohesion consisting of code personals in lack of professionalism, the unusual impeachment of the president, the reservation of security law abolition and so forth played as the antecedent factors of group think.
Another group think symptoms were observed in decision making of 2012 transfer option. The former president Noh's improper belief, no war in the future far from present north military threat and US force in korea will continue to stay not influenced by wartime operation control transfer placed him under no problem illusion of security policy. In addition to this, the former government was distinguished for his closed mind such as utilizing mass communications to rationalize the military sovereignty at the cost of military operation efficiency and stereotype of external professional groups. Besides, it was very hard to express objection against war time operation control transfer which led them to agreement rather than in depth estimating security policy .
All of the antecedents and symptoms mentioned above similar to group think resulted in making bad decision such as 2012 transfer option. The final option of 2012 transfer can not fulfill minimum war deterrence against north threat and faces the difficulty of acquiring large amount of budget to buy new equipment and the like. In this case, the contingency plan should be prepared to cope with doubtful factors such as north threat, immeasurable budget and so forth. But it was very hard to find such contingency plan. The best alternative should be chosen among the various options such as 2015 transfer, 2020 transfer, current CFC system and other preferable options. But ROK MND considered only two options, 2010 transfer and 2012 transfer. These two options placed the priority on the transfer timing rather than the transfer condition. And so, these two options can not be the best alternative for national security.
Especially, the possibility of group think under the authoritative administration culture would be higher than ever before. For example, ROK and JAPAN diplomatic relation in the year 1965 was done by the former president, Park Jung Hie and his supporting group in lack of reflecting various opinions. The transfer of war time operation control and ROK Japan diplomatic relation normalization makes at least forty years time interval. But the decision making process of these two cases is almost the same within the category of group think. As long as the current authoritative administration culture goes on, the probability of group think will not be lessened in dealing with major security policy. Anyway, now that 2012 transfer option holds a lot of problem for national security, we need to reexamine 2012 transfer option from the bottom. The 2012 transfer option violates the principle of "first, fulfill the condition, later, transfer the war time operation control "which causes the absence of security for many years.
I could find a few lessons learned from the case study of war time operation transfer.
In estimating major policy, time oriented approach should not be utilized. The ill action of this approach would cast satisfying many conditions overwhelmed by the time pressing.
In view of ROK-US traditional method in dealing with security policy, condition and time oriented approach would be preferable. This approach can easily satisfy the required conditions and adjust transfer timing flexibly to the changing security atmosphere.
The other lesson learned I want to suggest is that some draft policy had better be reviewed by use of Allison Model Ⅰ,Ⅱ,Ⅲ And Janis group think theory before that policy is finalized. By use of these two models, we can maximize the success of the adopted policy through eliminating the failure risk of that policy. Just as an ounce of prevention is worth a pound of cure, Allison Model, Janis group think theory and the like would be required to all policy makers for their great success.

목차 (Table of Contents)

• 목차 i
• 그림 목차 iv
• 표 목차 iv
• 연구요약 vi
• 제1장 서론 1
• 제1절 연구목적 1
• 제2절 연구의 범위와 방법 3
• 제2장 집단적 의사결정 모형에 대한 이론적 논의 6
• 제1절 공공정책과 집단적 의사결정 6
• 1. 집단적 의사결정의 개념 6
• 2. 의사결정모형 14
• 제2절 집단적 의사결정 모형별 분석 20
• 1. Allison의 세 가지 모형 20
• 2. Janis의 집단사고이론 31
• 제3절 집단적 의사결정에 관한 선행연구 35
• 1. Allison 모형 의사결정 선행연구 37
• 2. Janis 집단사고 선행연구 45
• 제3장 작전통제권 전환 결정과정에 대한 사례연구 분석모형 49
• 제1절 작전통제권 개요 49
• 1. 군 지휘관계와 작전통제권과의 관계 49
• 2. 군 통수권과 작전통제권과의 관계 51
• 3. 작전통제권의 역사적 변천 52
• 4. 전시작전통제권 전환 과정 56
• 제2절 정책사례의 특징 58
• 1. 시한부 접근식 의사결정 58
• 2. 권위주의적 Top-Down식 의사결정 61
• 제3절 분석모형 62
• 1. 기존 분석모형의 분석‧비교 62
• 2. 분석모형의 개발 65
• 제4장 전시작전통제권 전환 결정과정 분석 69
• 제1절 분석Ⅰ : 합리 모형 적용 분석 69
• 1. 한‧미 양국정부의 의사결정과정 69
• 2. 분석Ⅰ 관점에서 진단 71
• 제2절 분석Ⅱ : 조직 모형 적용 분석 82
• 1. 한‧미 양국 국방부의 의사결정 과정 82
• 2. 분석Ⅱ 관점에서 진단 84
• 제3절 분석Ⅲ : 정치 모형 적용 분석 98
• 1. 전시작전통제권 전환 워게임 특징 98
• 2. 분석Ⅲ 관점에서 진단 99
• 제4절 분석Ⅳ : 집단사고이론 분석 104
• 1. 집단사고 선행요소 관찰 104
• 2. 집단사고 증상 관찰 110
• 3. 결함 있는 의사결정 118
• 제5절 분석결과의 비교 122
• 제5장 결론 139
• 제1절 연구의 종합 139
• 제2절 연구의 함의 142
• 참고문헌 145
• ABSTRACT 154
• 감사의 글 159