(The)political economy of U.S. Trade policy : (A)case study on trade promotion authority

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 미국의 무역정책에 대한 다음 4가지 질문에서 비롯되었다. 첫째, 미국의 무역정책이 어떻게 제기되고 결정되는가? 둘째, 미국 무역정책이 결정되는 과정에서 보여지는 특징은 무엇인가? 셋째, 어떤 정치경제적 요인들이 무역정책 수립에 크게 영향을 미치는가? ▲ 넷째, 미국 의회 의원들을 대상으로 한 통계분석과 웹 사이트를 통해서 얻은 자료분석이 서로 일치하는가? 등이다.
이를 위해 본 연구는 국제정치경제학을 설명하는 다양한 연구방법(국제정치적 접근, 국제경제적 접근, 국내제도적 접근, 그리고 국내사회적 접근)중에서, 국내 제도적 연구접근 방법을 사용하여 미국의 무역정책에 대한 정치경제적 분석을 시도하였다. 주로 대통령, 행정부, 의회, 그리고 업계를 중심으로 미국의 무역정책에 영향을 미치는 주요 정책참여자들의 역할과 특성, 그리고 이들이 의견이 어떻게 서로 조정되고 결정되는지를 살펴보았다.
그런데 정책이 수립되고 조정되는 과정을 국내 제도적 상호관계 측면에서 더욱 구체적으로 살펴보기 위해, 지난 2002년 8월에 미국 의회를 통과한 무역증진권한(Trade Promotion Authority: 과거 신속처리권한)을 사례분석 대상으로 삼았다. TPA는 미국에서 가장 대표적인 시장개방 입법의 하나로서 클린턴 정권때에서 여러 차례 부활을 시도가 있었고, 이번 부활과정에서도 의회에서 많은 논쟁이 있었으며, 정책수립 과정에서 많은 이해단체들간의 갈등이 있었기 때문에, 정책수립을 둘러싼 이해집단간의 상호작용을 이해하기에 좋을 것으로 판단되었다.
이러한 연구를 통해 밝혀진 미국의 무역정책 수립과정에서 나타나는 특징은 다음과 같다. 첫째, 정책이 수립되는 과정에서 이해집단간 상호작용이 굉장히 복잡하고 넓고 다양하며, 둘째, 정책이 결정되는 단계에서 다양한 이해집단들의 의견이 자유롭게 전달되며, 셋째, 많은 이해집단들간의 갈등이 원활하게 잘 조정된다는 점이다. 이를 위해 미국 정부는 투명하고 공개적인 정책결정 시스템을 유지하고, 정보 브로커로 일컫는 로비스트들의 자유로운 활동을 보장하며, 정책결정과정에서 다양한 민간자문기구들의 참여를 의무화하고 있다.
대개 미국의 통상정책이 수립되는 메카니즘을 다음과 같다. 미국의 통상정책 및 무역조치에 대한 발의는 이해 당사자이면 누구나 가능하나, 실제적으로 가장 많은 영향력을 행사하는 이익집단은 업계이다. 업계는 풍부한 선거자금을 기반으로 로비스트나 PR 회사를 고용해 의회, 행정부 등을 대상으로 로비를 전개하거나 각종 공청회, 세미나, 전문가 증언 등에 참가해 자신들에게 유리한 여론을 형성한다. 그러면 업계의 로비를 받은 의회는 법률 제정, 비준권, 예산의결권 등을 토대로 행정부를 압박하게 되고 행정부는 업계의 이익에 부합하는 통상정책을 수립하게 된다. 이때 정책을 조정하고 수립하는 권한은 기본적으로 주무부처에게 있어 개별 부처가 자율적으로 정책을 수립하고 결정하나, 사안이 중요하거나 각 부처별 이해관계가 대립되는 사안에 대해서는 USTR이 개입하여 정책 조정과정을 거친다. 그리고 수립된 통상정책은 교역대상국을 상대로 서한, 방문, 주기적인 통상회의 등을 통해 압력을 행사하고, 로비나 협상을 통해 원하는 목적을 달성하지 못하면 각종 301조 법안, 반덤핑 및 상계관세법 등 통상법을 이용해 직접적으로 무역제재 조치를 취한다.
한편, 이번 연구에서는 의회만을 대상으로 의원들의 TPA 2002에 대한 투표행태를 살펴보았다. 주로 정책결정과정에서 어떠한 정치적, 경제적 변수들이 크게 영향을 미쳤는가에 알아보기 위한 실증분석이다. 특별히 의회 의원들을 분석대상으로 삼은 이유는 TPA 2002가 통과되는 과정에서 의회에서의 논란이 가장 컷으며, 또 많은 이해집단들이 의회를 대상으로 로비를 전개하였기 때문에 의원들의 투표행태에는 많은 이해집단들의 견해와 압력이 포함되어 있을 것으로 예상되었기 때문이다.
의회를 대상으로 한 연구는 두 가지 분석방법을 사용하였는데, 하나는 TPA 2002 및 의회선거구 관련 정치적, 경제적 통계를 이용한 통계분석 방법이고, 다른 하나는 개별 의원들의 웹 사이트를 통해 수집된 자료를 바탕으로 한 실증적 자료분석 방법이다. 통계분석에서 사용된 자료는 대부분 미국 Census 2000으로부터 수집되었으며, 정치변수로는, 정당, 리더쉽, 정치성향, 재직기간, 선거자금 등이 사용되었고, 경제변수로는 실업률, 1인당 소득, 가계소득 등이 사용되었으며, 사회변수로는 학력, 빈곤 등이 사용되었다. 또는 TPA 2002에 영향을 미치는 산업이나 품목을 찾아내기 위해 NAICS 3단위를 기준으로 각 선거구별 취업인구 비율을 변수로 사용하였다.
통계분석과 실증분석 결과 선행연구자들인 Baldwin and Magee (1998, 2000), Stratmann(2000), 그리고 Grossman and Helpman(1994) 등의 연구결과와 대체로 일치하였다. 즉, 선거자금, 리더쉽, 재직기간, 실업률, 학력 등 다양한 정치적 경제적 변수들이 미국 의회 의원들의 투표행태에 영향을 미쳤고, 일부 산업은 긍정적 또는 부정적 영향을 미친 것으로 분석되었다. 그러나 이번 연구결과는 다음과 같은 몇 가지 측면에서 기존 연구와 다른 사실을 추가적으로 밝혀내었다.
첫째, 과거보다 정치적 변수의 영향력이 더욱 커졌다. 분석결과 정당, 리더쉽 등 일부 변수의 설명력이 통계적으로 상당히 높았으며, 여전히 정치적 성향, 재직기간, 선거자금 등이 의원들의 투표에 영향을 미치는 것으로 나타났다. 반면, 예상과 다르게 경제변수는 실업률을 제외하고는 통계적 의미성이 약했다. 예를들어 가계소득, 빈곤자, 학력 등이 TPA에 미치는 영향력은 별로 크지 않았다.
둘째, 상원과 하원간의 투표행태가 확실하게 구별되었다. 통계분석 결과 대체로 하원의 설명력이 강하게 나타났으며, 웹 사이트를 이용한 자료분석 결과에서도 의원들의 TPA 2002에 대한 견해는 서로 달랐다. 즉, 하원 의원들은 TPA에 대해 다양하고, 복잡하며, 구체적인 의견을 보인데 비해, 상원 의원들은 명목적이고, 이념적이며, 단순한 견해를 보였다. 이는 웹사이트를 이용한 자료분석에게 잘 드러나고 있는데, 예를들면 의원들의 TPA 2002에 찬성 또는 반대한 이유가 하원에서는 9개 항목으로 분류되었으나 상원에서는 6개 항목으로 밖에 분류되지 않았다.
셋째, 통계분석과 실증분석 결과 미국 무역조정지원제도(TAA) 등 보상변수의 중요성이 부각되었다. 보상변수는 TPA를 대상으로한 과거연구에서는 별로 중요하게 다루어지지 않았는데, 이번에 미국내 연구자와 의회 입법 보좌관들을 대상으로 한 인터뷰와 웹사이트를 이용한 실증분석을 종합해 볼 때 보상변수가 TPA 2002를 통과시키는데 결정적으로 영향을 미친 것으로 밝혀졌다.
넷째, 실증분석 결과 과거 연구에서 설명되지 않은 몇가지 정치․경제적 요인을 추가적으로 밝혀내었다. 예를들어 TPA 2002에 찬성 또는 반대한 이유중에 ‘의회의 권력 손실’, ‘개정 실패에 대한 우려’, ‘무역과 민주주의’, ‘대통령에 대한 권한 부여’, ‘과거 체결된 협정의 이행부족’ 등이 언급되었다. 이들 변수들은 2장에서 수행한 기존연구 조사과정에서 거의 드러나지 않았었다.
다섯째, NAICS 3단위 기준으로 한 산업분석에서 TPA 2002에 영향을 미치는 다양한 업종들이 파악되었다. 주로 건설, 운송, 금융, 정보통신 업종들이 TPA 2002에 긍정적인 영향을 미쳤고, 가죽관련 품목, 개인용품 등이 부정적인 영향을 미쳤다. 이번 연구는 Baldwin and Magee(2000)와 USITC(1997) 등 기존연구 결과와 차이가 나는데, 이는 주로 연구방법과 산업분류 정도의 차이에서 비롯된 것으로 보인다. 즉, NAICS 3단위는 기존 연구에서 사용되어온 SIC 3단위 보다 훨씬 세분화된 분류방식이다.
여섯째, 실증분석 결과 TPA 2002에 투표한 이유중에서 ‘자유무역에 대한 신념’ 요소가 지나치게 과대평가된 것으로 보였다. 상원 의원들 중에서 TPA 2002에 찬성 또는 반대한 이유가 자신들의 ‘자유무역에 대한 신념’ 때문이라고 대답한 의원들의 비중이 71%를 차지하고 있다. 통계분석에서도 이데올로기 변수가 중요하게 설명되기는 하였지만 이렇게 높지는 않았다. 미국에서는 의회 의원들이 업계로부터 공식적으로 선거자금을 받고 있다는 점을 고려하면, 의원들이 업계의 이익에 따라 투표를 한 경우라도 자신들의 명성과 도덕성을 고려해 TPA 2002에 투표한 이유를 자신들의 신념이라고 돌렸을 가능성이 크다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Abstract
This study analyzes four key questions regarding the political economy of U.S. trade policy: (1) how U.S. trade policy is initiated, coordinated and established, (2) what the main characteristics of the decision-making process of U.S. trade policy are, (3) which political or economic factors have the most influence on the formation of trade policy, and (4) whether the statistical analysis of these factors is compatible with research analysis based on substantive materials. By addressing and analyzing these questions, a framework can be established for understanding the political economy of U.S. trade policy.
Among the four available theoretical approaches that help explain the general political economy of a policy – international political interpretations, international economic perspectives, domestic institutional views and domestic societal perspectives – this study adopts the domestic institutional approach to analyze the political economy of the U.S. trade policy. More specifically, this study focuses on the institutional perspective within the U.S., since arguably, the largest influence on U.S. trade policy come from domestic interest groups.
Therefore, this study focuses primarily on the analysis of the roles and characteristics of major U.S. trade policy makers, such as the President, Executive branch, Congress, industries, and how these various political economy components are involved in the establishment of U.S. trade policy, taking into account the fact that the Congress possesses the final decision-making power in U.S. trade policy.
For the current research, the U.S. Trade Promotion Authority 2002 (TPA 2002) was selected as our case study in order to provide specific institutional analysis on the political economy of U.S. trade policy and its interactions among various interest groups. This case study reviews the contents and significances of TPA, its controversial issues and the coordination process for the formation and establishment of TPA 2002.
This case study was able to identify the following four main characteristics of the U.S. trade policy making procedure: (1) the interaction of the diverse interest groups in establishing a policy is complicated and wide-ranged, (2) each involved party can freely express its viewpoint in processing trade policy, therefore (3) the opinions of all interested parties are well reflected, and (4) any conflicting interest can undergo a suitable adjustment process. In order to preserve the above-mentioned characteristics, the U.S. government maintains a transparent and open process of policy formation which guarantees the lobbying activities of information brokers, maintains a very smooth policy adjustment process, and ensures the participation of various private advisory committees through trade laws. The U.S. trade policy is considered to be stable and concrete due to its open and transparent policy-making process.
After these introductory discussions, this study, in its main part, attempts to analyze the voting behavior of Congress Members, because the Congress, through debate and controversies, was where all the interest groups clashed in the formation of TPA 2002; It is worthwhile to note that TPA ignited a great deal of controversies in Congress. In short, the opinions and views of all the relevant actors were brought out in the Congressional vote.
In analyzing the voting behavior of Congress Members, the study adopted two methodologies – an econometric analysis and a material analysis. First, in the econometric analysis, a model was constructed based on a number of models used by previous studies, in order to quantify the magnitude of influences of various economic and political variables. In the material analysis, the thesis thoroughly reviewed the opinions and views of Congress Members – that are revealed in their official homepages – regarding their voting for or against TPA 2002.
In relation to political or economic factors affecting the U.S. trade policy, especially in regarding TPA 2002, the this study yielded the following significant findings.
In general, the results in this study are largely consistent with the results and implications of previous studies, mainly Baldwin and Magee (2000), Kroszner and Stratmann (2000), and Grossman and Helpman (1994). A substantial part of results of this study generally reinforces the validity of long-standing theoretical and empirical analysis of previous research. However, some differences exist.
First, political variables were more influential on TPA 2002 than an economic variable with a higher unit-increase effect. Among these factors, the ‘odds ratio’ of political affiliation and political leadership were crucially high. Therefore, it can be said that these political factors significantly affected TPA 2002. In addition, ideology rating, leadership, and campaign contributions were still the most powerful explanatory factors. Contrary to our expectation, only unemployment was statistically meaningful among the economic variables; other economic variables, such as household income and education variables, were less influential.
Second, the result of both statistical analysis and the material analysis demonstrated that differences between the House and Senate in voting attitude became more obvious. Senators have a more of a nominal, simple, ideology-oriented viewpoint on TPA 2002. In contrast, the viewpoint of Representatives is various, complicated, and obvious. According to the material analysis, the range of reasons voting for or against TPA 2002 cited nine categories from the House, while there are six categories from the Senate. The reason for this gap is likely due to the difference, between Senators and Representatives, of length of terms in office.
Third, the importance of compensation factors, which have rarely been analyzed by previous studies, has become strikingly visible from the material analysis. These factors include the compensation variables, such as, ‘Trade Adjustment Assistance’ (TAA), which had an enormous influence on the passage of TPA 2002. In the past, compensation factors have seldom been mentioned as a crucial element on TPA.
Fourth, in addition to the previously identified factors, this study identified several new factors that have scarcely been addressed in earlier research. For example, additional factors affecting Members’ voting behavior on TPA included: ‘loss of congressional power’, ‘concerns about amendment failure’, ‘trade and democracy’, ‘provision of the President with power’, ‘lack of compliance with past trade agreements’, etc. These new factors have been identified as factors of consideration when voting for or against trade legislation, and more specifically the TPA 2002. However, the literature survey conducted in ChapterⅡ of this study suggests that these variables have very scarcely been addressed in earlier researches
Fifth, an attempt was made to analyze which industries and items affected TPA 2002, based on NAICS 3-digit classification. Generally, results showed that many industries significantly influenced TPA 2002 positively or negatively in certain Congressional districts; these industries and items included Oil and gas extraction, Building and general contracting, leather & allied product, Furniture and home furnishing stores, Health & personal care, General merchandise stores, Truck transportation, Amusement and recreation industries, etc. The list of these industries are somewhat different from the results presented by Baldwin and Magee (2000), or USITC (1997) due to the methodology and the level of industrial disaggregating based on NAICS 3-digit level. NAICS 3-digit disaggregates the industries more detail than SIC 3-digit level previously used by researchers.
Sixth, according to the material analysis, one of the crucial reasons for voting for or against TPA 2002 was ‘belief in or doubt about benefits of free trade’. However, the effects of belief in or doubt about ‘free trade’ are probably overestimated. This factor was reflected in seventy-one percent of Senators who supported or opposed TPA 2002 according to the results of the material analysis. However, even though the statistical test has also shown that ideology is important, it is not the most significant factor that influenced the TPA. The following interpretation may explain these results. Even if a Member of Congress had sold his or her vote to the highest bidder, he or she would be unlikely to talk about it honestly, because it is unethical and would damage the Congress Member's reputation. Therefore, the author of this study interprets that the Members were more likely to mention that they voted for or against TPA according to their belief in free trade, rather than directly confess that their vote was influenced by campaign contributions.

목차 (Table of Contents)

• <Table of Contents>
• Acknowledgements
• Abstract
• Table of Contents
• Ⅰ. Introduction
• 1. Introduction
• 2. Objectives and Methodology of This Research
• Ⅱ. Literature Survey on the Political Economy of Trade Policy
• 1. Overview
• 2. Political Economy Theory
• 3. Econometric Model of Political Economy
• 4. Political Economic Factors Identified in Previous Studies
• Ⅲ. Political Economy of U.S. Trade Policy
• 1. Historical Overview of U.S. Trade Policy
• 2. Delegation of Authority in U.S. Trade Policy
• 3. The Roles and Characteristics of the U.S. Trade Policy Makers
• 1) The Roles of the U.S. Trade Policy Makers
• 2) Characteristics of U.S. Trade Policy
• 4. Mechanism of U.S. Trade Policy-Making
• 1) Initiation of Trade Policy and Trade Measures
• 2) Coordination Process of a Trade Policy between Interest Groups
• 3) Enforcement and Measures of U.S. Trade Policy
• Ⅳ. The Political Economy of Trade Promotion Authority 2002
• 1. Contents and Renewal of TPA 2002
• 1) Contents of TPA
• 2) Renewal of TPA
• 2. Significances of TPA
• 3. Controversial Issues Related to TPA
• 1) Labor and the Environment
• 2) Compensation
• 3) Trade Adjustment Assistance (TAA)
• 4. Political Economy of TPA 2002
• 1) Main Contents of TPA 2002
• 2) Development of TPA 2002
• 3) Political Economy of TPA 2002
• Ⅴ. The Political Economic Factors Influencing the Passage of TPA 2002
• 1. Introduction
• 2. Data and Variables
• 1) Political Variable
• 2) Economic Variables
• 3) Social Variables
• 3. Econometric Model
• 1) Econometric Model: ‘Political Economic Model of TPA’
• 2) Variables Description and Expectations
• 4. Results of the Empirical Research
• 1) General Findings
• 2) Explanation of the Results of the House and Senate, Industries
• Ⅵ. Analysis Based on Materials Available from Members’ WebSites
• 1. Introduction
• 2. The Method of Material Analysis
• 1) The Method of Compiling Materials.
• 2) Sample Size of Survey
• 3. The Results of the Material Analysis
• 1) Analysis of Frequency
• 2) Results and Implications of Materials Analysis
• 4. Limitation of Material Analysis.
• Ⅶ. Summary and Conclusions
• <Appendices>
• 1. Members' Web Site for Compiling the Voting Materials