과학기술정책수립과정의 개선방안

국문 초록 (Abstract)

연구의 필요성과 목적 우리나라의 국가정책의 일반적인 기조는 국가경쟁력의 향상이다. 국가경쟁력을 통한 선 성장 추구와 후 삶의 질 혹은 민주성보장이다. 이는 효율성을 바탕으로 한 국가성장을 중시하며 민주성을 통한 국가경쟁력은 비효율적이라는 관념이 국가공무원들에게 내재되어 왔다. 과학기술정책은 그 내용의 특수성과 전문성 때문에 더욱더 이러한 경향을 보여왔다. 그러나 한국과학기술은 독자적 수월성을 지닌 전문성에 바탕을 두기 보다는 일본이나 미국 등 선진국의 과학기술을 모방과 추종해 온 것이기 때문에 과학기술정책의 배타성은 외국과학기술에 대한 권위의 무조건적 인정에 의한 것이라고 보아야 할 것이다. 어쩌면 기술결정론과 전문가주의는 국가경쟁력향상을 위한 과학기술의 필요성과 사전검증된 외국과학 기술도입에 따른 무임승차 결과라고 볼 수 있다. 이러한 국가과학기술체제로서는 더 이상 국가경쟁력을 확보하기가 어렵다는 인식이 20세기후반부터 확산되기 시작하였으며, 2000.4월 국가과학기술자문회의에 제출된 21세기초 새로운 과학기술정책의 틀 모색에서 최영락은 ① H/W지식 중심의 과학기술 정책에서 기술혁신 정책으로 전환 ② 자원투입 위주의 정책에서 시스템고도화 정책으로 전환 ③ 우선 순위와 기술선택에 경도된 정책에서 광범위한 파급효과가 있는 기반기술에 주력하는 정책으로의 점진적인 이행 ④ 수직적 중앙집중 지향형 정책 에서 수평적 다원분산 지향형 정책으로 전환 ⑤ 폐쇄적 관료중심 정책 에서 개방적 시민참여 정책으로 이행과 같은 새로운 과학기술정책방향을 제시하였다. 영국 왕립환경오염위원회(Royal Commission on Environmental Pollution (RCEP))가 1998년 10월 발표한 `환경기준설정`이라는 보고서는 의사결정과정에서 투명성과 개방성을 강조하고 있다. 아울러 시민의 신뢰를 얻기 위해서 그리고 환경과 사회적 가치를 표명하기 위해서 시민참여의 중요성을 특히 강조하고 있다. 이는 정책결정이 이루어지기 전에 영향을 받는 사람들이 표명한 견해를 수용하여 의사결정의 질을 높일 뿐만 아니라 (일반인뿐만 아니라 전문가의) 지식과 이해를 보다 넓게 활용함으로써 정책의 효과적인 집행을 높이고자 하는 것이다. 이 보고서는 과학과 불확실성, 과학적 발전에 대한 시민들의 신뢰가 갖는 중요성 및 시민심의를 위해 필요한 메카니즘간의 관련성을 중요시하고 있다. 이러한 영국의 사례에서 비추어볼 때, 우리 나라도 더 이상 폐쇄적인 과학기술정책에서 벗어나 좀더 열린 공간으로 옮겨 다양한 과학기술정책이 이루어지는 과정을 개방할 필요가 있다. 과학기술기본법에서 강조하고 있는 정책수단의 전자화 및 과학화 그리고 정책결정과정에서의 참여자의 확대는 이러한 전세계적인 추세와 결코 무관하지 않다. 2001. 1. 16에 제정되고, 7월 17일부터 시행되는 과학기술기본법(법률 제6353호)은 과학기술정책의 사회경제적 영향을 고려하여 정책형성 및 집행과정에 다양한 집단의 참여를 촉구하고 있다. 이 법은 과학기술정책을 중시하고 정책의 과학화를 촉진시키기 위해 정책형성 및 정책집행의 과학화와 전자화를 촉진하기 위하여 필요한 시책을 세우고 추진할 것을 정부에 요구하고 있으며, 과학기술정책의 투명성과 합리성을 높이기 위하여 과학기술정책을 형성하고 집행하는 과정에 민간전문가 또는 관련단체 등이 폭넓게 참여하도록 하고 일반국민의 다양한 의견을 모을 수 있는 방안을 마련하도록 정부에게 요구하고 있다. 그러나 우리나라는 과학기술법에 제정되었음에도 불구하고 여전히 전통적인 정책결정과정을 고수하고 있으며, 유럽에서 다양하게 시도되고 있는 참여방법의 도입에 연구는 여전히 정부차원에서 이루어지지 않고 있다. 본 연구에서는 과학기술기본법이 실효성을 갖기 위해서는 제5조(과학 기술정책의 중시와 과학화 촉진)와 제2장의 과학기술정책의 수립 및 추진체제가 조화롭게 이루어져 나가야 함을 강조하고자 한다. 제5조를 선언적인 성격으로 두어서는 각 부처별 과학기술 관련정책수립은 폐쇄적이고, 기술관료주의적 성격에서 벗어나기 어렵다. 본 연구에서는 제5조의 주요 내용인 과학기술정책의 과학화와 전자화를 구체화시킬 방법을 시민참여확대라는 관점에서 살펴보려고 한다. 이미 유럽에서는 과학기술정책에 대한 시민참여에 대한 이론적, 방법론적인 고찰이 학계에서 심도있게 논의되어 왔으며, 정부차원에서도 자문위원회의 역할개선, 시민참여방법에 대한 다양한 실험과 제도화, 각종 규제 절차의 전자화 및 온라인(특히 웹사이트)을 통한 다양한 시민참여방법을 수용해오고 있다. 따라서 과학기술기본법 제2장의 과학기술정책체제는 다양한 정책결정 과정의 참여방법의 도입을 통해서 더욱더 시민들의 요구와 걱정을 반영한 민주적이고, 집행가능성이 높은 정책을 산출해 낼 수 있을 것이다. 이러한 점에서 볼 때, 외국의 사례분석을 통해 우리나라 정부에 적실성이 있는 참여제도를 살펴본다는 것은 매우 시급한 일이라고 여겨진다. 주요 연구 내용 1. 정부가 언제 시민들을 참여시키는 것이 바람직하냐에 대해서는 적어도 다음과 같은 경우가 적절하다고 여겨진다. ① 시민들을 위해 진정한역할을 행하고자 할 때, ② 정책결정자가 배우고, 듣고자 할 준비가 되어 있을 때, ③ 선택방안이나 결과에 대해 갈등이 매우 클 때, ④ 문제를 정의하는 단계나 광범위한 방향을 설정하고자 하는 단계, ⑤ 공공학습에 가치를 둘 때(이를 위해서는 조건이나 기회가 마련되어야 한다.) 2. 시민들이 참여를 통해서 제시하는 것은 미래를 위한 수용가능한 정 책결정의 기반이 되는 가치준거인 것이다. 개혁을 이끌어 나가는 핵심가 치에 기여해야 하는 집단은 정책결정자나 전문가가 아니라 전체국민이라 는 것이다. 아울러 이들 가치는 어떤 정책을 수용할 수 있는가, 대안은 무 엇인가, 어느 것은 해당되지 않는가를 결정하는데 활용되어지는 것이다. 3. OECD는 시민이 정책결정과정에 참여하기 위해서는 정보제공 및 접근은 기본적 전제조건이며, 협의는 정책과정의 핵심을 이루며, 능동적인 참여는 새로운 정부- 시민관계를 형성하는 영역으로 파악할 것을 요 구하고 있다.이렇게 해야 하는 이유는 ① 더 나은 정책을 결정하고 ② 정부에 대한 신뢰를 더욱 높이며 ③ 민주주의를 더욱 강화시킬 수 있다고 여기기 때 문이다. 이처럼 시민과의 관계를 강화함에 따라 정부는 정책형성의 모든 과정, 즉 문제인지, 정책개발, 의사결정에서 집행 및 평가에 미치는 모든 영향에 대해 능동적으로 대응할 수 있다는 것이다. 이를 통해 정부는 투명성과 책임성에 대한 높은 요구에 대응하고, 시민들의 기대에 부응할 수 있으며, 하락하고 있는 시민들의 지지를 높일 수 있기 때문이다. 4. 오프라인과 온라인상에서의 참여방법은 매우 다양하며, 또한 그 효과에 있어서도 다르다. 우리나라에서는 공청회나 전문가자문회의를 제 외하고는 거의 참여방법을 시도한 적이 없기 때문에 이제 본격적으로 외국에서 논의되고, 그 효과성을 검토하기 시작한 오프라인상에서의 공공 참여(시민참여보다는 좀더 넓은 개념으로 대항전문가, 이해관계자 등 좀 더 폭넓은 참여대상을 포함한 개념이다)와 정보통신기술의 발달로 점차 모습을 나타내고 있는 온라인 상에서의 참여방식을 본격적으로 검토할 필요가 있다. 5. 과학기술기본법은 과학기술정책의 과학화 및 전자화의 필요성과 함께 과학기술정책과정에서의 참여확대를 동시에 달성할 것을 요구하고 있 다. 본 보고서에서는 이러한 법적 요구를 달성하기 위해서 과학기술정책 의 수단적인 측면과 과학기술정책의 참여대상이라는 측면에서 4가지 유형의 정책결정과정 참여모형을 나누고 있다. 특히 이러한 유형분석의 기저에는 국가의 법령, 정책 및 제도에 대한 연구가 동시에 이루어져야 적실성이 있는 시민참여제도마련이 이루어진다. 6. 과학기술기본법의 주요 내용은 크게 나누어보면 ① 정책형성 및 정 책집행의 과학화와 전자화를 촉진시키는 것 ② 과학기술정책의 투명성 과 합리성을 높이기 위하여 과학기술정책 및 집행과정에 시민참여를 확 대하는 것 그리고 ③ 정책결정기구인 국가과학기술위원회의 역할과 위 상의 제고이다.특히 과학기술부는 정책결정과정에 ①과 ②의 내용에 대한 제도적 연구와 실천을 통해 과학기술위원회에서 이루어지는 각종 주요 과학기술정책의 민주성, 투명성 그리