깨끗한 공기를 향유할 권리의 보장에 관한 헌법적 고찰 : 미세먼지의 위해성에 관한 논의를 중심으로

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

In the past, when a clean atmosphere was bestowed, breathing clean air was a natural human act. Therefore, there was no particular need to demand “clean air” as a human right. However, due to industrialization, and the continuous development of natural science and technology accelerated environmental pollution; the hazardous air pollutants such as Particulate matter began to spread, and people began to demand the state to provide conditions for 'breathing clean air'. In response the Government has implemented policies and legislations to reduce Particulate matter by enacting the ‘Particulate matter Act’. However, the ‘Particulate matter Act’ is not considered to be based on a constitutional view of the risk of Particulate matter. However, since the Constitution serves as a guide for laws and policies as the highest norm, and acts as a post-regulatory norm by binding all state powers, hence the constitutional research to cope with such 'new threats like Particulate matter' needs to be followed.
The first step of the constitutional analysis to solve the problem of Particulate matter risk should begin with clarifying what the basic rights of the people are to be infringed upon by the Particulate matter risk. In that regard, we can refer to the discussions about humanity's 'clean air', such as' Right to Clean Air 'and' Right to breathe Clean Air', which are recently being enforced by European environmental organizations and the United Nations. The question is whether Korea can recognize ‘The Right to enjoy Clean Air’ as the basic right of the people not as one the basic rights listed in the Constitution. Since ‘The right to enjoy clean air’ originates from the ‘right to life, health, and environment’, it has significant meaning as a constitutional right, and public consensus on the need for protection of such basic right is instigated by the spread of risk knowledge of Particulate matter. Considering the fact that the public consensus has been formed, that its concept and means of realization are clear, and that its uniqueness is distinguished from conventionally recognized basic rights, it must be interpreted that the ‘The Right to enjoy Clean Air’ can be derived from the interpretation of the current Constitution.
Therefore according to Article 10, paragraph 2 of the Constitution, the state is obliged to guarantee the people's ‘The Right to enjoy Clean Air’ through the following suggested practices. First, the legislature and the executive have a duty to improve the underrepresented statement of the ‘Particulate matter Act’ in order to ensure the ‘The Right to enjoy Clean Air’. In particular, the ‘Particulate matter Act’ needs to stipulate the transparent disclosure and dissemination of 'Particulate matter-related information' to the public, provide protection for vulnerable groups, establish the provision of a request to secure national finances, and enforce a legal binding of the Particulate matter standard under the Framework Act on Environmental Policy. In addition, the government has an obligation to actively pursue environmental diplomacy with China in order to solve the problem of Particulate matter coming from foreign atmosphere.
Second, the court is obliged to take into account that the “guaranteed right to enjoy clean air” is ensured in the interpretation of the legislation for specific disputable cases. Third, the Constitutional Court directly bears the obligation to guarantee the ‘The Right to enjoy Clean Air’ through unconstitutional examination in the course of the constitutional lawsuit against the Particulate matter Act. In particular, the Constitutional Court must derive an interpretation that considers ‘The Right to enjoy Clean Air’ is based on from an important basic right, such as the right to life, in its criterion for unconstitutionality.

국문 초록 (Abstract)

청정한 대기가 유지되던 과거에는 ‘깨끗한 공기를 마시는 것’은 자연스러운 인간의 행위였다. 따라서 ‘깨끗한 공기’에 관하여 특별히 인간의 권리로 인정할 필요가 없었던 것이다. 그러나 산업화와 함께 환경오염이 가속화되고 자연과학기술이 발달하면서 미세먼지와 같은 대기오염물질의 위해성의 정보가 국민들에게 전파되기 시작하였다. 이에 국민들은 국가에 대해 ‘깨끗한 공기’를 마실 수 있도록 적극적인 규제 조치를 할 것을 요구하기 시작하였다. 따라서 국가는 국민적 요구에 따라 미세먼지법을 제정·시행하는 등 미세먼지를 저감하기 위한 정책을 시행하기 시작하였다. 헌법은 최고규범으로서 법률·정책들의 지침이 되고, 모든 국가권력을 기속하여 사후적인 통제규범으로도 작용하기 때문에, 위와 같은 ‘미세먼지와 같은 새로운 위협’에 대응하기 위한 헌법적 차원의 연구가 선행될 필요가 있다. 그런데 현행 미세먼지법은 ‘미세먼지의 위해성에 대한 헌법적 관점’에서의 연구를 기초로 마련되었다고 볼 수는 없으므로, 미세먼지 문제를 해결하기 위한 헌법적 분석이 필요한 상황이다.
미세먼지의 위해성에 관한 문제를 해결하기 위한 헌법적 분석의 첫 걸음은, 미세먼지의 위해성으로 인하여 침해되는 국민의 기본권이 무엇인지를 명확하게 하는 것에서 부터 시작하여야 한다. 이 문제에 대해서는 최근 유럽의 환경단체들과 UN에서 이루어지고 있는 ‘Right to Clean Air’ 내지 ‘Right to breathe Clean Air’와 같은 인간의 ‘깨끗한 공기권’에 관한 논의를 참고할 수 있을 것이다. 즉 우리나라에서도 ‘헌법에 열거되지 아니한 기본권’으로 ‘깨끗한 공기를 향유할 권리(Right to Clean Air)를 국민의 기본권으로 인정할 수 있을지가 문제된다.
그런데 ‘깨끗한 공기를 향유할 권리’는 헌법상 생명권·건강권·환경권에서 비롯된 것이므로 헌법적 권리로서의 의미를 가지며, 미세먼지의 위해성에 대한 지식의 전파로 인하여 현재 그러한 기본권의 보호필요성에 대해 국민적 공감대가 형성되어 있고, 그 개념과 실현수단이 명확하고, 종래 인정되는 기본권과 구별되는 독자성이 인정된다는 점에 비추어 볼 때, 현행 헌법의 해석론으로 ‘깨끗한 공기를 향유할 권리’가 도출될 수 있다고 해석하여야 한다.
그렇다면 국가는 ‘깨끗한 공기를 향유할 권리’의 효력에 구속되어 이를 보장할 의무가 있다고 할 것인바, 그 구체적인 실현방안을 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 입법부와 행정부는 ‘깨끗한 공기를 향유할 권리’를 보장하기 위한 관점에서 ‘미세먼지법령’의 미진한 부분에 대해 개선하고 이를 시행할 의무를 부담한다. 특히 미세먼지법에서 ‘미세먼지 관련 정보’를 국민에게 공개·전파하도록 규정하고, 취약집단의 보호를 위하여 국가재정의 우선적인 확보요청규정을 두고, 환경정책기본법상의 미세먼지 기준에 법적인 구속력을 부여하는 규정을 둘 필요가 있다. 또한 정부는 해외에서 유입되는 미세먼지 문제를 해결하기 위하여, 중국과의 적극적인 환경외교를 추진할 의무가 있다. 둘째, 법원은 구체적 분쟁사건에서 법령을 해석함에 있어 ‘깨끗한 공기를 향유할 권리’가 보장받을 수 있도록 배려할 의무를 부담한다. 헌법재판소는 미세먼지법령에 대한 헌법소송의 과정에서 위헌심사를 통해 ‘깨끗한 공기를 향유할 권리’를 보장할 의무를 직접적으로 부담한다. 특히 헌법재판소는 ‘깨끗한 공기를 향유할 권리’가 생명권과 같은 중요한 기본권에서 도출된다는 점을 구체적인 해석과정에서 고려하여야 한다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서 론 1
• 제1절 연구의 목적 1
• Ⅰ. 헌법적 분석의 필요성 1
• Ⅱ. 국제사회에서의 ‘깨끗한 공기권(right to clean air)’에 관한 논의 3
• Ⅲ. 소결론 6
• 제2절 연구의 범위 및 방법론 7
• Ⅰ. 연구의 범위 7
• Ⅱ. 연구의 방법론 9
• 제2장 헌법적 분석의 전제로서 미세먼지에 대한 연구 10
• 제1절 미세먼지의 개념 10
• Ⅰ. 먼지의 개념 10
• Ⅱ. 미세먼지의 학술적·규범적 개념의 차이점 12
• Ⅲ. 검토 및 사견 14
• 제2절 미세먼지의 발생원인 16
• 제1관 논의의 전제 16
• Ⅰ. 분류기준의 차이점 16
• Ⅱ. 통계치의 신뢰도 18
• Ⅲ. 기상조건과의 관계 20
• Ⅳ. 소결론 21
• 제2관 국내에서의 발생원인 22
• Ⅰ. WHO의 공기질가이드라인 및 초미세먼지(PM-2.5) 현황분석 22
• Ⅱ. 시·도별 오염물질 배출량 26
• Ⅲ. 산업분야별 미세먼지 배출원인 27
• 1. 에너지산업·비산업연소 28
• 2. 제조업·생산 공정 29
• 3. 도로이동·비도로이동 오염원 30
• 4. 기타오염원 31
• Ⅳ. 소결론 31
• 제3관 국외로부터의 영향요인 33
• Ⅰ. 두 가지 견해의 대립 33
• 1. 대부분 중국에서 유입된 것이라는 입장 33
• 2. 과학적 불확실성을 강조하는 입장 35
• 3. 소결론 36
• Ⅱ. 동북아 장거리이동 대기오염물질 공동연구보고서 37
• Ⅲ. KORUS-AQ의 연구결과 등 39
• Ⅳ. 소결론 45
• 제3절 미세먼지의 위해성 46
• Ⅰ. 환경자체에 대한 오염 46
• Ⅱ. 인간의 생명·건강에 대한 위험성 47
• 1. 생명에 대한 위협 : 조기사망률의 증가 47
• 2. 건강에 대한 위협 : 암, 심혈관질환, 치매 등 50
• 3. 취약계층에 대한 위협 : 노인, 아동, 임산부에 미치는 영향 52
• Ⅲ. 삶의 질 및 산업 활동의 저하 54
• Ⅳ. 소결론 55
• 제3장 미세먼지 문제에 대한 국내·외의 규범적 대응현황 56
• 제1절 우리나라의 미세먼지 규제 법제 현황 56
• 제1관 미세먼지법 56
• I. 국민의 책무 57
• Ⅱ. 사업자의 의무 59
• Ⅲ. 국가·지방자치단체의 책무 61
• 1. 국민의 건강과 생명을 보호하기 위하여 시책을 수립·시행할 의무 61
• 2. 미세먼지 관리 및 저감을 위한 시책의 시행 63
• 3. 취약계층에 대한 특별한 보호 66
• 4. 미세먼지 관련 국제협력 67
• 제2관 그 외의 법률 등 68
• Ⅰ. 대기환경과 관련된 법률 : 환경정책기본법·대기환경보전법·수도권대기법 68
• Ⅱ. 기타법률 70
• 1. 환경보건법·재난안전법 70
• 2. 항만대기질법 71
• 3. 실내공기질 관리법 73
• 4. 대기관리권역법 74
• 5. 학교보건법·액화석유가스법 75
• Ⅴ. 국가기후환경회의 운영에 관한 규정 77
• 제2절 유럽연합 및 주요 국가의 미세먼지 규제 법제 현황 78
• 제1관 유럽연합 대기질 및 청정 대기에 관한 지침 78
• Ⅰ. 개요 79
• Ⅱ. 미세먼지에 관한 환경기준 및 예외규정 80
• Ⅲ. 대기질 관리계획의 수립 83
• Ⅳ. 그 외의 규정들 84
• 제2관 영국 86
• Ⅰ. 환경법·환경보호법 86
• Ⅱ. 환경정보공개제도와 환경공익소송제도 89
• Ⅲ. ClientEarth v. Defra 사건 91
• 제3관 독일 94
• Ⅰ. 독일 기본법(Grundgesetz) 94
• Ⅱ. 연방이미씨온보호법 96
• Ⅲ. 미세먼지와 관련된 판결들 99
• 1. Janecek v. Freistaat Bayern 판결 99
• 2. Janecek v. Freistaat Bayern 판결 이후의 판결들 102
• 제4관 프랑스 105
• Ⅰ. 프랑스 헌법 105
• Ⅱ. 환경법 107
• 1. 환경법의 원칙과 ‘깨끗한 공기를 마실 권리’ 107
• 2. 환경법의 대기오염방지를 위한 기본규정 108
• 3. 환경정보공개 및 환경단체소송 규정 112
• Ⅲ. LesAmis de la Terre의 소송 114
• 제5관 일본 115
• Ⅰ. 헌법 115
• Ⅱ. 환경기본법 116
• Ⅲ. 대기오염방지법·자동차 NOx·PM법 118
• Ⅳ. 한국·중국으로부터 유입되는 경우에 대한 정책 121
• 제6관 중국 122
• Ⅰ. 헌법 및 환경보호법 122
• Ⅱ. 대기오염방지법 등 123
• Ⅲ. 환경공익소송제도 125
• 제3절 우리나라에의 시사점 127
• Ⅰ. 인간의 권리로서 ‘Right to Clean Air’의 도출 필요성 127
• Ⅱ. 입법·행정작용에 대한 시사점 129
• Ⅲ. 사법작용에 대한 시사점 131
• 제4장 독자적 기본권으로서 ‘깨끗한 공기를 향유할 권리’ 132
• 제1절 헌법에 열거되지 아니한 기본권의 판단기준 132
• Ⅰ. 문제의 소재 132
• Ⅱ. 학설 및 헌법재판소의 태도 133
• Ⅲ. 검토 및 사견 135
• 제2절 ‘깨끗한 공기를 향유할 권리’가 헌법에 열거되지 아니한 기본권의 판단기준을 충족하는지 여부 137
• 제1관 ‘깨끗한 공기를 향유할 권리’의 헌법적 의의 137
• Ⅰ. 독자적인 기본권의 명칭 : ‘깨끗한 공기를 향유할 권리’ 137
• Ⅱ. ‘깨끗한 공기를 향유할 권리’의 개념 및 헌법적 근거 140
• 1. ‘깨끗한 공기를 향유할 권리’의 개념 140
• 2. ‘깨끗한 공기를 향유할 권리’의 헌법적 근거 140
• Ⅲ. ‘깨끗한 공기를 향유할 권리’의 구체적 권리로서의 실질 143
• 1. 문제의 소재 143
• 2. ‘깨끗한 공기를 향유할 권리’의 법적성질 144
• 3. ‘깨끗한 공기를 향유할 권리’의 효력 145
• 4. ‘깨끗한 공기를 향유할 권리’에 대한 제한 가능성 147
• Ⅳ. 소결론 148
• 제2관 ‘깨끗한 공기’에 대한 국민적 인식의 변화 149
• Ⅰ. 미세먼지가 새로운 위협원인지 여부 149
• Ⅱ. ‘깨끗한 공기’에 관한 권리의 필요성에 대한 국민적 공감대의 형성 152
• 제3관 ‘깨끗한 공기를 향유할 권리’의 독자성 155
• Ⅰ. 미세먼지의 위해성과 관련된 기본권 155
• 1. 생명권의 헌법적 의의 155
• 2. 건강권의 헌법적 의의 158
• 가. 건강권 개념의 연혁 158
• 나. 헌법상 보건권과 건강권의 용어상의 문제점 159
• 1) 헌법상 보건권 개념 및 법적성질 159
• 2) 헌법상 건강권의 개념 161
• 다. 건강권의 헌법상 근거와 주체 165
• 3. 환경권의 헌법적 의의 166
• 가. 환경권 개념 및 주체 166
• 나. 보호되는 환경의 범위 167
• 다. 환경권의 법적성질 및 효력 169
• Ⅱ. 생명권·건강권·환경권과 구별되는 독자성 171
• 1. 생명권과 구별되는 독자성 171
• 2. 건강권의 구별되는 독자성 173
• 3. 환경권과 구별되는 독자성 175
• 제3절 소결론 177
• Ⅰ. ‘깨끗한 공기를 향유할 권리’의 도출 177
• Ⅱ. ‘깨끗한 공기를 향유할 권리’의 명문화 140
• 제5장 ‘깨끗한 공기를 향유할 권리’의 보장방안 179
• 제1절 미세먼지의 위해성과 국가의 기본권보장의무 179
• Ⅰ. 기본권보장의무의 의의 179
• 1. 기본권보장의무의 개념 179
• 2. 기본권보장의무의 헌법적 근거 183
• 3. 기본권보장의무의 대상이 되는 기본권 184
• Ⅱ. 기본권보장의무의 구체적 내용 185
• 1. 입법·행정작용에 의한 기본권보장의무의 실현방안 185
• 2. 사법작용에 의한 기본권보장의무의 실현방안 186
• Ⅲ. 인접국가에서 유입되는 미세먼지로부터의 기본권보호의무의 인정여부 188
• Ⅳ. 국가의 ‘깨끗한 공기를 향유할 권리’의 보장방안 190
• 1. UN보고서에서 제시하는 ‘Right to Clean Air’의 7단계 실현방안 190
• 2. 우리나라에서의 ’깨끗한 공기를 향유할 권리‘의 구체적 보장방안 194
• 제2절 국내에서 배출되는 미세먼지로부터의 보장방안 196
• 제1관 미세먼지 정보에 대한 공개와 전파 196
• Ⅰ. 미세먼지 정보공개의 전제 : 미세먼지 정보의 신뢰성 확보 196
• Ⅱ. 미세먼지 정보에 대한 접근권의 실효적 보장방안 199
• Ⅲ. 미세먼지 정보에 대한 사전적 공개·전파방안 201
• 1. 정보공개법·환경정책기본법상의 환경정보공개 및 전파의무의 도입 201
• 2. 그 외의 법률에서의 환경정보 공개 및 전파방안 203
• 제2관 법적 구속력 있는 미세먼지 기준의 설정과 구현방안 206
• Ⅰ. 현행 법령상의 미세먼지 기준의 법적인 구속력의 인정여부 206
• Ⅱ. 미세먼지법에서의 법적인 구속력이 있는 미세먼지 기준의 설정 필요성 209
• Ⅲ. 미세먼지 기준의 실현을 위한 국가자원의 우선적 확보요청 210
• 제3관 사법작용에 의한 보장방안 212
• Ⅰ. 사법적 구제의 접근을 위한 소송제도의 도입 212
• 1. 환경공익소송제도의 도입 212
• 2. 의무이행소송제도의 도입 214
• Ⅱ. 민사소송에서의 ‘깨끗한 공기를 향유할 권리’의 보장방안 216
• 1. ‘깨끗한 공기를 향유할 권리’에 기초한 방해배제·방해예방청구권 216
• 2. 국가배상청구소송에서의 미세먼지 기준의 사익보호성의 긍정론 218
• 3. 공해소송에서의 수인한도 판단기준으로서의 미세먼지 기준 221
• 4. 입증책임의 완화론 : 개연성이론 223
• Ⅲ. ‘깨끗한 공기를 향유할 권리’의 대국가적 효력에 기초한 헌법소송 224
• 1. 헌법소송의 적법성에 대한 적극적 해석론의 필요성 224
• 2. 기본권보호의무 위반여부의 심사기준에 대한 차등적 해석의 필요성 227
• 3. 미세먼지 법령에 대한 심사기준에 대한 완화된 기준의 적용 필요성 228
• 제3절 인접국가에서 유입되는 미세먼지로부터의 보장방안 231
• 제1관 외국정부에 대해 소송을 제기할 의무의 인정여부 231
• Ⅰ. 문제의 소재 231
• Ⅱ. 인간환경선언(스톡홀름 선언)·UN해양법협약 232
• Ⅲ. UN국제법위원회의 초안 234
• Ⅳ. 검토 및 사견 236
• 제2관 국제협력의 기준마련 및 실현방안 238
• Ⅰ. 문제의 소재 238
• Ⅱ. 월경성 장거리이동 대기오염물질에 관한 협약(CLRTAP) 239
• Ⅲ. 조약의 구체적인 방향성 242
• 1. 과학적불확실성의 해소 242
• 2. 다자간 조약의 체결 243
• 3. 통일적 개념·측정기준의 마련과 국제협력의무의 부과 244
• 4. 차등적 목표의 설정과 각 국가에 대한 재량권의 부여 245
• Ⅳ. 미세먼지법령에서의 국제협력기준을 규정할 필요성 246
• 제3관 사법작용에 의한 보장방안 248
• Ⅰ. 외국정부에 대한 소송에서의 해석론 248
• Ⅱ. 국가의 기본권보호의무 위반여부에 대한 해석론 251
• 제6장 결 론 254