지방교육자치제도의 실질화를 위한 교육감 권한의 개편에 관한 소고

국문 초록 (Abstract)

지방자치 교육제도가 본격적으로 도입된 이후, 교육 자치의 실질화를 위한 논의가 이어져왔다. 그러나 국내 교육계의 상황은, 다양한 갈등 양상이 표출되면서 국가의 백년지대계로 일컬어지는 교육의 근간이 흔들리는 위기에 봉착하고 있는 실정이다. 이러한 위기의 근본적인 원인은 법률과 규정의 모호성에 있다. 1991년에 제정된 지방교육 자치에 관한 법률은 여러 차례 개정이 이루어졌지만, ‘구체성의 결여’로 끊임없는 갈등과 분쟁의 소지가 되고 있다. 지방교육 자치제도는 헌법 제31조와 교육기본법 제14조 제1항에 의거해 교육의 자주성과 정치적 중립성을 보장해야 한다. 교육의 자주성과 중립성 보장을 위해 중앙과 지방의 권한 분리, 일반 행정기관과 교육행정 기관의 분리라는 실천이 이루어지고 있다. 그러나 법률이 규정하고 있는 권한 배분을 둘러싼 이해관계자들의 인식 차이와, 규정된 권한 자체의 중복 혹은 모호한 경계로 인해 교육의 자주성과 중립성의 보장이 요원해지고 있다.
주민직선제로 선출된 다수의 진보성향 교육감들은 법제상의 사무와 권한의 중앙정부 집중, 교육감 고유 권한에 대한 모호한 규정, 현행 교육자치 제도의 불완전성 등과 같은 문제들을 놓고 중앙 정부와 갈등을 빚고 있는 실정이다. 기존 지방교육 자치제도의 쟁점들이 두드러지면서 법적으로 명문화된 교육의 전문성과 자주성, 그리고 정치적 중립성의 보호가 어려워지고 있는 것이다. 무엇보다 법제상 권한의 중첩과 배분 범위의 모호성이라는 근원적 문제가 해소되지 않음에 따른 권한 충돌로 인한 갈등이 빈번하게 발생하고 있다. 이는 사법 분쟁으로까지 펴져 교육 정책이 적기에 실행되지 않는데서 오는 교육에 대한 국민의 불안과 불신을 키우는 요인으로 작용하고 있다.
이에 본 연구는 현재 발생하고 있는 교육부장관과 교육감 간의 갈등 분석을 중심으로 법적장치와 제도적 개선을 통해 우리나라 지방교육 자치의 실질화와 성숙화 방안을 모색하였다. 분석 결과, 현행 법제의 개편과 개선의 필요성이 제기되었다.
첫째, 현행 지방교육 자치에 관한 법률 및 교육 관련법에서 모호한 표현으로 중첩되어 있는 교육감과 교육부장관의 사무와 권한에 대한 규정을 세분화하여 명확하게 명시하는 것이다. 둘째, 중앙교육 행정과 지방교육 행정 간에 갈등 및 분쟁 상황이 발생할 때, 이것이 사법기관을 통해 해결되는데 걸리는 상당한 시간을 줄여 교육행정이 원만하게 이루어질 수 있는 제도적 장치를 마련하는 것이다.
본 연구는 지방교육 자치의 실질화 방안을 제시하기 위해, 먼저 교육자치의 본질을 짚어보았다. 이후 권한의 중첩 및 모호한 사무, 권한 배분에 따른 갈등과 이로 인한 교육 행정의 질적 하락을 대비하고 보완할 수 있는 대안을 강구하였다. 이를 통해 지방교육 자치제도가 교육자치의 본질에 부합하며, 지방 자치와의 조화를 통해 실질화될 수 있는 방향성을 제시하고자 하였다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Since adoption of local educational autonomy system, Korean education field have shown different kind of conflict, finally facing with the risk of its core foundation being shaken. From year 1991 when law related to local educational autonomy system was established, the law was amended for many times. However, without any improvement in basic reasons which are law without detail and ambiguity of regulations, conflicts and disputes are keep taking place.
According to Korean Constitution Article 31 and Article 14 Clause 1, local educational autonomy system should respect independence of education and political neutralization. This is done by separating authority by central and local governments and dividing educational administration body from general administration body. The problem occurs from the following; voting for progressive-oriented superintendents due to adoption of residence direct election system, causing intensified conflict with central government, legislative work and authority being focused on central government, and ambiguous regulations on traditional power of superintendents. These forementioned instability on current educational system has acted in combination, risking independence and professionalism of education and political neutralization. Of all these points, the basic problem of overlapped legal authorities and unclear appointment have caused frequent authority conflict, resulting in jurisdiction disputes. As a result, national anxiety and distrust in education caused by not practicing educational policies on time are growing more and more.
As this is the case, this research tries to find ways to mature local educational system in Korea through improvement of legal tools and system revision by analyzing conflict between minister of education and superintendents.
Based on this analysis result, necessity of improvement and amendment of present legalization is suggested.
First, ambiguous definition on law and educational legislation related to present local educational autonomy system is causing overlapping. Thus, work and authority of minister of education and superintendent have to be specified and clarified. Second, in case of conflict between central education and local education organizations, time for solving this problem through private organization has to be reduced. Also, institutional strategy for smooth educational administration is required.
Likewise, this research looks into the essence of educational autonomy and tries to find ways to prevent and improve authority conflict caused by overlapped authority and ambiguous appointment. Therefore, it tries to suggest directions for qualitative growth of local educational autonomy system.

목차 (Table of Contents)

• 국문요약
• Ⅰ. 서론
• Ⅱ. 교육에 관한 국가 권한의 법적근거와 선행연구 검토
• Ⅲ. 교육자치의 현실과 지방교육을 둘러싼 분쟁 원인
• Ⅳ. 교육자치의 현실과 지방교육을 둘러싼 분쟁 해결방안
• Ⅴ. 결론
• 참고문헌
• Abstract

참고문헌 (Reference)

1 김호정, "지방자치단체에 대한 국가의 감독과 통제" 법학연구소 33 (33): 503-526, 2009

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3 정영수, "중앙과 지방정부의 교육에 관한 권한 배분 및 법제화 방안" 한국교육행정학회 27 (27): 1-23, 2009

4 김용일, "중앙과 지방 교육 행정 당국의 갈등 해소방안 연구" 광주광역시교육청 2012

5 김흥주, "중앙과 지방 간 교육정책 갈등 해소방안 연구" 한국교육개발원 2013

6 문상덕, "일본의 지방자치사무 일류형으로서의「법정수탁사무제도」에 관한고찰" 한국지방자치법학회 3 (3): 2003

7 홍정선, "신지방자치법" 박영사 2013

8 박종렬, "민법총칙" 진영사 2018

9 양형우, "민법의 세계-이론과 판례" 피앤씨미디어 2018

10 조상원, "도해 법률용어사전" 현암사 1985

11 김용, "국가의 지방교육행정기관에 대한 감독 관련 법률의 국제 비교 - 대한민국ㆍ대만ㆍ일본 간의 비교 연구 -" 대한교육법학회 26 (26): 47-68, 2014

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13 "국가기록원"

14 김용일, "교육부장관과 교육감의 사무와 권한 관계 법령 정비 연구" 전국시도교육감협의회 2017

15 임현, "교육감의 권한과 통제에 관한 법적 문제" 한국토지공법학회 56 : 331-348, 2012

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17 "http://news.donga.com/3/all/20160303/76790648/1"

18 "http://birke.tistory.com/512"