국내 민간투자제도에 관한 법률적 연구 : 실시협약 및 자금조달방식 개선을 중심으로

국문 초록 (Abstract)

국내에 민간투자제도가 도입되어 처음 시행된 시기를 과연 언제로 볼 것인가와 관련하여 학계의 통일된 중론을 모으는 것조차 쉽지 않으므로 국내 민간투자제도의 연혁이나 추진기간에 관한 의견 또한 분분할 것으로 예상되지만, 국내 민간투자제도에 관한 특별법인「사회기반시설에 대한 민간투자법」이 비로소 제정된 1994년을 잠정적 시점으로 치부하더라도 국내 민간투자제도의 역사는 이미 20여 년이 경과한 셈이 된다. 그간 국내 민간투자제도는 많은 변화와 발전을 시나브로 이뤄 왔고, 국내외 민간투자제도에 관한 갖가지 학문적 논의와 연구 또한 상당히 집적되어 왔다. 그런데 국내 민간투자제도에 관한 과거의 연구는 대개 민간투자법제 자체 또는 민간투자의 실시협약에 관한 논의에 편중되어 있다. 민간투자는 결국 사회기반시설 조성을 위한 공공사업에 민간의 자본을 어떻게 유치할 것인가를 체계화하는 절차인데 이에 대한 방법론적 연구는 비교적 미흡한 수준에 머물러 있는 것이다. 특히 민간자본의 유치과정 혹은 조달구조와 관련된 법률적 연구에 있어서는 더욱 그러하다. 이 연구에서는 이러한 점에 착안하여 국내 민간투자제도에 관한 기본적 사항을 법률적 관점에서 재검토하는 한편 민간투자의 자금조달에 관한 내용을 비중 있게 다루어 보려고 한다.
일단 민간투자제도는 국민생활의 편익을 증진하는 사회기반시설을 조기에 확충하기 위하여 민간의 자본을 유치하는 국가의 작용으로서 민간의 창의와 효율이 사회기반시설의 조성에 차용될 수 있도록 민간에 자본의 조달뿐만 아니라 그 건설과 운영을 일임하여 추진하는 제도라고 정의할 수 있다. 그 개념요소를 중심으로 재정의하면 민간이 주체로서 민간의 자본을 유치하는 방법으로 사회기반시설을 조기에 조성하고 이에 따라 민간이 관리운영권이라는 독점적 권한을 향유하게 허용하는 제도가 결국 민간투자제도인 것이다. 이러한 민간투자제도는 국내에 BTO방식을 원형으로 도입되어 추진되다가 2005년 BTL방식이 추가되어 안착되었는데, 현재는 이러한 전통적 민간투자사업 추진방식에서 탈피하여 혼합형방식, 비용보전방식, 위험분담방식 및 손익공유방식이 개선된 민간투자사업 추진방식으로서 보편화되어 가는 추세이다. 운영위험의 부담주체에 대한 인식이 달라지면서 민간투자사업의 추진방식이 전통적 방식에서 변형된 방식으로 점차 변모하고 있는 것이다. 또한 국내 민간투자의 경우 최소운영수입보장제도가 도입되어 민간투자제도의 조기정착에 긍정적 기능을 수행하다가 비난여론 등의 영향으로 일소된 바가 있고, 자금조달부문에 있어서 금융주선·자문이 형식적으로 이루어지거나 간접금융을 통한 차입에 자금조달방식이 치중되는 제도적 특징을 나타내기도 한다.
이러한 민간투자제도에 대한 국내의 법원으로는「사회기반시설에 대한 민간투자법」, 같은 법 시행령, 민간투자사업기본계획 및 자금재조달에 관한 세부요령 등을 들 수 있는데, 법령의 법원성에 관한 의문은 달리 없고 민간투자사업기본계획이나 자금재조달에 관한 세부요령의 법원성에 관하여 논의가 있을 뿐이다. 특히 민간투자사업기본계획의 경우 법령의 내용이 지나치게 일반적이어서 이를 구체화하는 하위규정이 필요하게 되고 이러한 법률보충규칙으로서의 민간투자사업기본계획은 직접 구속효를 갖는 법규에 해당한다고 볼 수도 있을 것이다.
국내 민간투자제도에 있어서도 주무관청과 사업시행자는 민간투자를 위한 실시협약을 체결한다. 민간투자의 실시협약은 민간투자에 관한 실시의 내용 또는 절차 등이 문자로 기술되어 체결된 협약 또는 협약서를 지칭하는데, 이러한 실시협약의 법률적 성질과 관련하여 전통적 논쟁이 이어져 오고 있다. 이른바 사법상 계약설과 공법상 계약설이 대립하는 전통적 견해인데 국내에서는 사법상 계약설을 따르는 입장을 찾아보기는 어렵고 학설과 판례가 대체로 공법상 계약설의 입장에서 논지를 피력하고 있다. 법령에서 정한 절차에 따라 민간투자가 추진되는 점, 사업시행자의 권리의무가 실시협약에 의하여 비로소 부여되는 점, 관리운영권의 처분이나 출자자의 변경에 주무관청의 승인이 필요한 점, 주무관청의 포괄적 감독권한이 존재하는 점 등을 고려할 때 민간투자의 실시협약은 공법상 계약으로 파악하는 것이 타당하다는 것이다.
한편, 국내 민간투자제도의 자금조달은 대부분 은행이 주도하는 간접금융을 통하여 신디케이트론의 형태로 이루어지고 있으나, 국내 민간투자에 대한 국민여론 등이 점차 악화되어 가는 추세 등을 고려할 때 기존의 독점적 자금조달방식을 원점에서 재검토하고 새로운 자금조달방식을 모색·도입할 필요가 있다. 관련하여 창원-­부산 간 고속화도로 유동화사례, 서울시 지하철 9호선 시민펀드 사례, 오스트레일리아의 inverted bid model, 유럽의 PEBBLE structure 및 PFI debt fund, 국내의 infra­-fund 운용현황 등을 살펴보고 참고할 수 있는데, 자금조달시장을 직접금융시장으로까지 확대한다는 의미에서도 사회기반시설채권의 발행을 적극적으로 검토할 필요가 있다. 특히, 산업기반신용보증기금을 활용한 이른바 국민투자제도의 도입은 악화된 여론을 우호적으로 변화시키는 전기를 마련할 수 있다는 측면에서도 제도화를 고려해 볼 만하다.
이상에서와 같은 국내 민간투자제도는 주무관청이 사업시행자의 민간자본으로 사회기반시설을 조성하면서 일정기간 자율적 운영권한을 부여하여 민간자본 등을 반환받을 기회를 주는 동시에 민간의 창의와 효율이 공공사업에 자연스레 인입될 수 있도록 유도하는 상호협력적 행정정책이라는 면에 있어서 큰 효용과 가치를 지닌다. 따라서 현행 민간투자제도를 개선하고 관리하여 그 행정적 기능을 지속할 수 있도록 최선을 다해야 할 것이다. 국내 민간투자제도의 개선안으로는 민간투자사업의 대상시설을 현실적으로 확대하는 것, 사업시행자를 다자협의체계를 통하여 지정하는 것, 실시협약의 준거법령을 명확하게 하고 협약체결방식을 개선하는 것, 자금조달의 협상형태, 주체 및 원천을 변경하는 것 등을 검토할 수 있다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

In the academic world, no consensus has been reached on when Public Private Partnership (PPP) System in Korea was first implemented, so it is no wonder there are divergent opinions on the history of PPP system and the period of its enforcement. Nevertheless, when we consider the enactment of the「Act on Public-­Private Partnerships in Infrastructure」in 1994 as the tentative starting point of the PPP system in Korea, over 20 years have passed since the system was first implemented. During those years, the PPP system in Korea went through many changes and progressed by degrees. At the same time, various academic research and studies on the PPP systems of Korea and abroad were conducted. However, most of the previous studies on the PPP system of Korea were focused on the laws on PPP or PPP contracts. PPP is a systematic procedure on how to induce investment from the private sector into public infrastructure projects, but so far comparatively less attention has been given to the study of methodologies in this regard. This holds particularly true to the legal studies on inducing private capital or its funding scheme. Thus, this study aims to review the basics of PPP system in Korea from a legal point of view, with a focus on financing for PPP.
PPP system is a function of the government that uses private capital in order to expand infrastructure facilities for the benefit of the public. Since it aims to harness the creativity and the efficiencies of the private sector in building infrastructure facilities, not only finance but also construction and operation of the facilities will be assumed by the private sector. Based on these concept constituents, PPP system can be redefined as a scheme under which the private sector, as the principal, invests its capital, thereby enabling the early development of infrastructure facilities, and is allowed to utilize the monopolistic right in managing and operating the facilities. As for the PPP implementation method, when PPP system was first introduced in Korea, Build­-Transfer-­Operate (BTO) method was adopted, then the Build­-Transfer-­Lease (BTL) method was introduced in 2005. Nowadays, in addition to these traditional methods, Build­-Transfer-­Operate-­Lease method, cost­-compensation (CC) or Standard Cost Support (SCS) method, BTO­-Risk Sharing (BTO­-rs) and BTO­-Adjusted (BTO-­a) methods have become popular. Such transformation is due to changes in perception regarding the subject that bears the operational risk. Furthermore, in Korea, the minimum revenue guarantee helped PPP system to get off the ground at the early stage, but it was abolished because of negative publicity. As for financing, a number of institutional characteristics can be observed, such as financial agent and advice or financial brokerage and advisory service being provided as a mere formality, and heavy dependency on indirect financing through loans.
The source of law regarding the Korean PPP system can be found in the Act on Public-­Private Partnerships in Infrastructure and its enforcement decree, the Master Plan for Public­-Private Partnerships in Infrastructure, and the Regulations on Project Refinancing. There have been no questions raised on the legal character of the Act and enforcement decree. However, there have been discussions on legal character of the Master Plan for Public­-Private Partnerships in Infrastructure and the Regulations on Project Refinancing. In particular, the content of the Master Plan for Public-­Private Partnerships in Infrastructure is too general and is in need of lower­level regulations. As a regulation supplementing law, the Master Plan for Public­-Private Partnerships can be regarded as a law that has confinement effect by itself.
In the PPP system, the competent authority and the concessionaire conclude a PPP contract for private investment. The PPP contract for private investment refers to the legal document that describes contents and procedure of project implementation, and there have been long debates on the legal nature of this contract. The arguments are based on conflicting ideas between the theory of contact under private law and the theory of contract under public law. In Korea, it is hard to find opinions that follow the theory of contact under private law, while most of the academic theories and the court rulings are based on the theory of contract under public law. A number of characteristics are cited to support the theory of contract under public law, such as PPP conducted by procedures prescribed in the law, rights and duties of the concessionaire granted by the PPP contract, changes in rights to manage and operate infrastructure facilities requiring the authorization of competent authorities, and competent authorities having the comprehensive right to oversee the project.
Meanwhile, most of the PPP projects in Korea is financed by syndicated loans led by banks. But considering the worsening public opinion on private investment, it is necessary to reexamine the current monopolistic financing scheme and introduce new financing methods. In this regard, the securitization of Changwon-­Busan Highway construction project, Citizen Funds for subway line 9 in Seoul, inverted bid model of Australia, Pan European Bank to Bond Loan Equitization (PEBBLE) structure and Private Finance Initiative (PFI) debt fund of Europe, and the operational results of infra­funds of Korea and abroad can be reviewed. In order to channel direct financing into PPP project, it is necessary to consider the issuance of Infrastructure Facilities Bond. Moreover, the implementation of investment by public by using the Korea Infrastructure Credit Guarantee Fund should be examined, as it can provide an opportunity to change the negative opinion towards PPP.
In short, the PPP system of Korea allows competent authorities to build infrastructure facilities by utilizing the capital of private sector, while the private sector is granted the opportunity to gain return on investment through the right to operate the facilities for a given period of time. The PPP system, which lets the creativity and efficiency of the private sector naturally flow into public projects, has its utility and value in being a cooperative public policy. Therefore, it is necessary to improve and mange current PPP system so that it can fully serve its administrative purpose. Several revisions can be considered to this aim, such as expanding the eligible projects for PPP, selecting the concessionaire through a multilateral body, clarifying the governing law of the PPP contract, improving the process of contract making, changing the negotiation format, subject and sources regarding financing.