정치 양극화와 국회 의사결정 구조 ― 미국 의회와의 비교를 중심으로 ― = Political Polarization and National Assembly Decision-Making Structure

국문 초록 (Abstract)

1987년 민주화 이후 정치적 자유와 경쟁이 크게 신장된 것으로 평가되는 한국의 민주주의는 현재 심각한 정치양극화에 직면해 있다. 유권자들의 이념 성향 분포에서 좌우 극단이 늘어나는 것은 아니나, 진보와 보수 유권자들이 각각 지지 정당에 따라 결집하고, 상대 정당에 대한 비호감도도 높아지고 있다. 대통령에 대한 여야 지지자 간 지지율 격차도 정치양극화가 매우 심각한 미국 수준으로 확대되었다. 과도한 정치양극화 상황에서는 정부 정책성과에 대한 평가가 당파심에 의해 왜곡되고, 자기 편에 도움이 된다면 자질에 문제가 있는 후보도 지지하게 되므로 책임정치가 구현되기 어렵다. 그리고 정치양극화는 입법 교착 상태를 유발해 정치과정을 마비시키는 등 민주적 거버넌스의 파행으로 이어진다.
정치양극화는 유권자들의 당파적 정체성이 이념, 세대, 계급, 젠더, 지역 등 다양한 사회균열과 중첩될 때 나타난다. 예를 들어 미국의 경우 이념, 지역 및 사회･문화적 균열이 유권자들의 정치적 정체성과 중첩되면서 정치양극화가 심화되었다. 정치양극화는 당파적 정체성과 사회균열이 중첩될 때만이 아니라, 정치 제도적 요인들에 의해서도 심화된다. 무엇보다도 정치양극화 극복을 위해 권력구조와 의회제도 개혁이 필요하다. 당파적 정체성에 입각한 정치참여의 증가와 정책 결정 과정의 투명화 등 정치 환경의 변화는 여야 간 협치를 더욱 어렵게 만들었다.
대통령 1인에 과도하게 집중된 권력구조와 승자독식의 선거제도에서 양대 정당과 정치 엘리트들에게는 상대 정당과 연합과 협치에 나설 유인이 없다. 대통령은 국민 통합적 정책을 추진하기보다는 진영을 가르는 통치행태를 보여 왔고, 야당은 다음 선거에서 승리하기 위해 대통령과 여당의 실정을 부각시키는데 정치적 역량을 집중한다. 또한, 국회의 제도화 수준이 낮아서 국회에 대한 의원들의 제도적 충성심이 약하다. 여당 내 주류 의원들은 국회보다 대통령실과 더 강한 일체감을 형성한다. 국회가 행정부에 대한 감시･감독을 효과적으로 수행하기 위해서는 행정부에 뒤지지 않는 정책역량이 필요한데 국회 입법･정책지원기구는 전문 인력이 부족하고 관료화되어 있다.
이러한 문제들을 해결하기 위해서는 대통령, 당 지도부와 중앙당, 양대 정당에 집중된 정치권력을 분권화함으로써 협치의 제도적 기반을 구축할 필요가 있다. 이를 위해 다음과 같은 제도적 대안을 제시한다. 제도적 정합성의 관점에서 이 대안들은 통합적으로 추진될 필요가 있다. 첫째, 권리구조를 분권형 대통령제로 바꾸는 개헌이 필요하다. 대통령의 헌법적 권한을 줄이는 동시에 대통령을 결선투표제로 선출함으로써 대통령 선거에서 정당 간 연합이 가능하도록 해야 한다. 둘째, 의회제도의 경우 국회 운영에 있어서 위원회의 자율성을 강화하고, 여야 의원들의 연합모임이 법안 공동발의 수준까지 활성화될 필요가 있다. 또한, 국회 입법･정책지원기구의 전문성과 자율성을 강화하고, 각 정당의 전문 인력을 활용해 상임위원회 전문위원실의 민주적 책임성을 강화할 필요가 있다. 이 논문은 미국의 의회 제도를 검토한 후 한국 국회제도 개혁에 논의를 집중하여 정치양극화 문제의 해법을 제시하고자 한다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Korea's democracy, which is estimated to have reached the US level due to a significant increase in political freedom and competition after democratization in 1987, is currently facing serious political polarization. Although the left and right extremes in the distribution of voters' ideological orientations are not increasing, progressive and conservative voters are rallying according to the parties they support, and unfavorable conditions for the other party are also increasing. The gap in approval ratings between ruling and opposition supporters for the president has also widened to the level of the United States, where political polarization is very serious. In situations of excessive political polarization, the evaluation of government policy performance is distorted by partisanship, and if it helps one's side, candidates with quality problems are also supported, making it difficult to implement responsible politics. In addition, political polarization leads to a limbo of democratic governance, causing a legislative deadlock and paralyzing the political process.
Political polarization appears when voters' partisan identities overlap with various social cracks such as ideology, generation, class, gender, and region. In the case of the United States, for example, political polarization intensified as ideological, regional, and social and cultural cracks overlapped with voters' political identities. Political polarization is intensified not only when partisan identity and social cracks overlap, but also by political and institutional factors. Above all, it is necessary to reform the power structure and the parliamentary system to overcome political polarization. Changes in the political environment, such as an increase in political participation based on partisan identity and transparency in the policy-making process, made cooperation between the ruling and opposition parties more difficult.
In a power structure excessively concentrated on one president and a winner-take-all election system, the two major political parties and political elites have no incentive to cooperate with the other party. Rather than promoting a national integration policy, the president has shown a ruling behavior that divides the camps, and the opposition party focuses its political capabilities on highlighting the situation of the president and the ruling party to win the next election. In addition, due to the low level of institutionalization of the National Assembly, the institutional loyalty of the lawmakers to the National Assembly is weak. Mainstream lawmakers in the ruling party form a stronger sense of unity with the presidential office than with the National Assembly. In order for the National Assembly to effectively monitor and supervise the administration, it needs policy capabilities that are comparable to those of the administration, but the legislative and policy support organization of the National Assembly lacks professional manpower and is bureaucratic.
In order to solve these problems, it is necessary to establish an institutional foundation for cooperation by decentralizing political power concentrated on the president, the party leadership and the central party, and the two major political parties. To this end, the following institutional alternatives are suggested. From the perspective of institutional consistency, these alternatives need to be promoted in an integrated manner. First, a constitutional amendment is needed to change the rights structure to a decentralized presidential system. While reducing the constitutional authority of the president, the election of the president as a final election system should enable cross-party alliances in the presidential election. Second, in the case of the parliamentary system, it is necessary to strengthen the autonomy of the committee in the operation of the National Assembly, and to activate joint meetings of ruling and opposition lawmakers to the level of joint initiative of ...