서울의 도시화 초기과정에서 민간부문의 역할과 기여 : 1960-70년대 서울 민관협력 특성을 중심으로 = A Study on the Roles and Contribution of Private Sector at Early Stage Urbanization of Seoul : Focusing on Public-Private Partnership(PPP) in Seoul 1960-70's

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

In the middle of global urbanization, in particular, developing countries have been rapidly urbanized, which causes a number of problems including urban poverty, lack of infrastructure such as road, water and sewage, insufficient housing, city hygiene, traffic, natural disaster, environmental pollution and social inequalities. In case of a developing country, nevertheless, they cannot deal with the urbanization properly due to their government’s or public insufficient financial resources, and limited capacity. Hence, it has been consistently said that the urbanization should be managed through the private sector and private participations are required in various ways. Even though Korea suffered from the similar problems to ones the developing countries have currently had, they utilized the private sector to overcome public financial resources and limited capacity. Especially, the private participation cases played a great role to boost urbanization in Seoul by constructing city infrastructure for its development in 1960s.
A public sector sets and offers infrastructure as a rule. In general, central government and local government are in charge of setting the infrastructure and finical resources come from taxes as a finance program. If there is an infrastructure cost caused by a development project, it is a rule that a beneficiary or a person who brings out the cost will pay. There is also a case although the infrastructure has to be built as a finance program for a public need, it will be completed through private participations. Among private participations, private procurement is a way that a private sector delivers and deals with capital for infrastructure establishment instead of a public sector. The private enterprise secures benefits through fare to use the infrastructure during a limited time instead and it will belong to a public sector later.
Private procurement in Seoul was slightly different in the 1960s and 70s. In the time, since there were no sufficient financial resources in Seoul in comparison with rapidly increasing population and the scale of the town, there was no way to secure insufficient infrastructure except private procurement, which is identical with current state of developing countries. Seoul encouraged private entrepreneurs to participate in a development project and infrastructure establishment to solve the problem. Mostly, infrastructure such as roads, railroads and parks with a private participation are built by the private sectors and they secure benefits through operating revenue for the related facilities, entrance fee and usage fee. On the other hand, Seoul link development projects that are close or connected with infrastructure establishment including roads the city needs as one project, which enables the city to reinvest in infrastructure with benefits from the development projects.
One of the representative cases is a complexed apartment with stores in the downtown of Seoul. Particularly, in case of one set with river maintenance and a project to cover river, it was managed with a way to build the complexed apartment on the top of the covered river after the river maintenance and the project with private financial resources. In the case, a public sector owns the facilities related to the river and a private sector needs to pay occupation and use fee to use the river area accordingly. This case with a project to cover a river and a complexed apartment built is for Ahhyeon river, Seontongmool river, Seongbuk river, Hongjea river, and Euljiro Ditch. As for Sewoon Arcade and Nagwon Arcade, they are a case to tear down illegal built structures, build roads and manage a complexed apartment building project. The project can be considered as a type of ‘PPP(Public-Private Partnership)’.
The private sector to had taken part in the procurement project for the private investment, and to present a construction enterprise played a significant role to urbanize Seoul. The biggest role the private sector handled was to manage liability for risk. While it occurs a higher chance for profits by connecting a development project with infrastructure in comparison with general private investment project or an infrastructure project as the existing PPP type, the project should be performed with consideration whether the development project will succeed for a business structure linked with a development project. The private company was also in charge of funds supply. It is a significant characteristic of a private procurement project or PPP project, and the project way Seoul performed was not happen in the 1960s and 1970s. It is, nevertheless, meaningful that Korean private company had a partnership with a public sector including Seoul and participated in infrastructure actively for the first time without foreign aids for postwar recovery. Besides, it is worth that complex three-dimensional structure or city development for multi purposes according to a business structure connected a development project and with infrastructure, which contributed to efficiency of land usage in the downtown as a private role. It is significant not to cause problems such as damaging fairness and choosing untitled companies caused by a back-scratching alliance of government and businesses that happened in the middle of selecting a private company in the past.
This study is expected to offer one private participation case to a developing country in the middle of urbanization Korea or Seoul went through in the 1960s and 1970s with Seoul’s experience with private investment procurement project, that is ‘PPP project connected with Private Development’.


Keyword : Seoul, Urbanization，1960s，PPP，Private Investment，Public Private Partnership，Infrastructure，Development

국문 초록 (Abstract)

전 지구적 도시화가 진행 중인 가운데 특히 개발도상국의 급격한 도시화가 진행 중이며 도시화로 인하여 도시 빈곤, 도로·상/하수도 등 기반시설의 부족, 주택부족, 도시 위생, 교통, 자연재해, 환경오염, 사회적 불평등 문제 등이 야기되고 있다. 그럼에도 불구하고 개발도상국의 경우 정부 또는 공공의 재원 부족, 역량 한계 등으로 도시화에 적절하게 대응하지 못하고 있는 실정이다. 이에 따라 민간부문을 활용하여 도시화에 대응하여야 한다는 의견이 지속적으로 제시되는 한편, 다양한 방식으로 민간부문의 참여가 요청되고 있다. 한국은 도시화 초기, 현재 개발도상국의 도시와 유사한 문제를 겪고 있었으나 공공의 재원 및 역량 부족을 극복하기 위하여 민간부문을 활용하였다. 그 중에서도 특징적으로 1960년대 서울 도심 내 개발에 있어 민간 참여 사례는 각종 도시 기반시설의 구축에 있어 역할을 담당하며 서울의 도시화를 촉진하는 데에 일조하였다.
기반시설은 공공 부문이 설치하여 공급하는 것이 일반적이다. 주로 중앙정부와 지방자치단체가 국민의 세금으로 충당하여 재정사업으로 추진한다. 그러나 개발사업에 의하여 기반시설 소요가 발생할 경우 그 비용을 수익자 또는 원인자가 부담하도록 하는 원칙이 적용되기도 한다. 또는 공공의 필요에 의하여 재정사업으로 기반시설을 구축하여야 하나 민간의 참여를 이끌어내어 추진하는 경우도 있다. 민간의 참여 방식 중에서도 PPP(Public Private Partnership) 또는 민간투자사업으로 대표되는 민자 유치 사업은 기반시설 구축에 소요되는 자본을 공공이 아닌 민간 부문이 조달하여 추진하는 대신 민간 사업자는 기반시설의 사용료 등을 통하여 수익을 확보하고 정해진 기간 동안 운영하다가 공공부문에 다시 소유권을 귀속시키는 방식으로 추진된다.
1960-70년대 서울에서의 민자 유치는 앞서 언급한 일반적인 PPP나 민간투자사업과 달리 민간 사업자로 하여금 기반시설 구축이라는 목표를 위하여 개발사업을 연계하여 추진하도록 하였다. 해당 시기 서울시는 급증하는 인구와 시가지 규모에 비하여 재원이 충분하지 않았으므로 민자 유치 외에는 부족한 기반시설을 확보할 수 있는 방안이 없었다는 점에서는 현재 급격한 과정에 있는 개발도상국의 현실과 동일하다고 할 수 있다. 일반적인 민간 참여형 기반시설 사업은 도로, 철도, 공원 등 기반시설을 민간이 개설하고 해당시설의 운영 수입 혹은 입장료, 이용료 등을 징수하여 투자 비용을 회수하고 수익을 확보하는 경우가 대부분인 반면, 서울시는 서울시가 필요로 하는 도로 등의 기반시설 개설과 인접하거나 연접한 부지의 개발사업을 하나의 사업으로 묶어 개발사업에서 창출된 수익을 기반시설에 재투자할 수 있게 하였다.
대표적인 사례로 서울 도심 내 지어진 상가아파트를 들 수 있다. 특히, 하천정비 및 복개사업과 함께 추진된 상가아파트의 경우 민간이 재원을 투입하여 하천 정비 또는 복개를 추진한 후 복개 상부에 상가아파트를 지어 분양하는 방식으로 추진되었다. 이 경우 하천 관련 기반시설은 공공에게 소유권이 귀속되고 경우에 따라서는 하천부지를 민간이 사용함에 따라 점용료를 납부하기도 한다. 아현천, 선통물천, 성북천, 홍제천 등의 하천복개 및 을지로6가 주변 구거복개와 그와 연계된 상가아파트 건설이 이에 해당한다. 세운상가와 낙원상가의 경우는 기존 도시계획시설로 지정된 도로 부지에 자리한 무허가 건축물 밀집지를 철거하고 도로를 개설함과 동시에 연접 부지 또는 도로 상부에 상가아파트 사업을 추진한 사례로 볼 수 있다. 이러한 사업을 일종의 ‘개발사업 연계형 PPP 사업'으로 볼 수 있을 것이다.
앞서 언급한 민간자본 유치 사업에 참여하였던 건설기업으로 대표되는 민간 부문은 서울시가 도시화에 대응하는 데에 있어 중요한 역할을 하였다고 볼 수 있다. 민간 부문이 수행하였던 가장 큰 역할은 위험 분담의 역할이었다. 개발사업과 기반시설 사업을 연계함으로써 일반적인 민간투자사업이나 PPP 형태의 기반시설 사업에 대비하여 보다 높은 수익의 가능성이 생긴 반면, 개발사업의 특성 상 사업 단계별로 다양하게 노출되어 있는 수많은 위험요인들 역시 민간 사업자가 부담하여야 했기 때문이다. 재원 조달의 역할 또한 민간 기업이 기여한 역할로 볼 수 있다. 이는 민자 유치사업 또는 PPP의 주요한 특성으로서 본 연구에서 다루고 있는 범위의 사업에서만 발견되는 역할은 아니다. 그럼에도 불구하고 이 시기가 전후 복구에서 막 벗어나 해외 원조가 아니라 처음으로 국내의 민간 기업이 적극적으로 서울시 등으로 대표되는 공공과 파트너를 이루어 기반시설 구축에 참여하였기 때문에 의의가 있다고 할 수 있다. 이 외에도 개발사업과 기반시설이 연계된 사업구도에 따라 필연적으로 입체 복합개발 또는 다목적성을 지닌 도시개발이 이루어졌다는 것과 그 결과 도심 내 토지이용의 효율화에 기여하였다는 것을 또 다른 민간의 역할로 조명할 수 있을 것이다. 다만, 과거 민간사업자를 선정하는 과정에서 일종의 정경유착에 의한 공정성 훼손, 부적격한 사업자 선정 등의 문제는 다시 발생하지 않도록 하여야 할 것이다.
본 연구에서 다루고 있는 서울의 민간자본 유치사업, 즉 ‘개발사업 연계형 PPP 사업'이 보다 적극적인 민간의 참여를 이끌어 낼 수 있는 수단으로, 급격한 도시화 과정에 있는 개발도상국에게 있어 참고하여 적용할 수 있는 민간 참여의 사례가 될 수 있기를 기대한다.


주요어 : 도시화, 1960년대, 민간, 민자유치, 민간자본, PPP,
Public Private Partnership, 기반시설, 개발사업

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 제1절 연구의 배경 및 목적 1
• 1. 연구의 배경 1
• 2. 연구의 목적 및 의의 4
• 제2절 연구의 범위 및 방법 5
• 1. 연구의 범위 5
• 2. 연구의 방법 6
• 제3절 선행연구 검토 8
• 제2장 이론적 고찰 및 분석 9
• 제1절 기반시설의 정의 및 구축 방식 9
• 1. 기반시설의 정의 9
• 2. 기반시설 구축 방식 14
• 1) 개발사업에 따른 기반시설 구축 15
• 2) 민간참여에 의한 기반시설 구축 16
• 제2절 민간참여와 Public-Private Partnership 사업 19
• 1. 민자유치와 Public-Private Partnership 19
• 2. Public-Private Partnership 사업의 유형 22
• 1) 서비스계약(Service Contracts) 24
• 2) 관리운영계약(Management Contracts) 25
• 3) 임대차계약(Lease Contracts) 26
• 4) 양여권계약(Concession Contracts) 26
• 5) BOT(Build-Operate-Transfer) 28
• 3. 국내의 Public-Private Partnership 사업 28
• 제3장 1960-70년대 서울 도심 내 기반시설 구축과 민간참여 31
• 제1절 1960-70년대 서울의 현황과 정책 31
• 1. 서울 시정 및 주요 지표 현황 31
• 2. 서울 도시계획의 현황 32
• 1) 1960년대 전반기 서울 도시계획과 주요 정책 32
• 2) 1960년대 후반기 서울 도시계획과 주요 정책 34
• 제2절 1960-70년대 서울의 민자유치사업 36
• 1. 민자 유치의 배경 36
• 2. 민자 유치사업의 추진 42
• 제4장 기반시설 구축과 상가아파트 건립 50
• 제1절 기반시설 구축과 상가아파트 건립 50
• 1. 상가아파트 건립 현황 50
• 2. 하천 복개와 상가아파트 건립 52
• 1) 아현천 복개와 상가아파트 52
• 2) 선통물천 복개와 상가아파트 55
• 3) 성북천 복개와 상가아파트 57
• 4) 을지로6가 구거 복개와 상가아파트 58
• 5) 홍제천(상류) 복개와 상가아파트 60
• 3. 도로 개설과 상가아파트 건립 62
• 1) 세운상가 62
• 2) 낙원상가 66
• 제2절 기반시설 확보에 있어서의 민간의 역할과 기여 69
• 1. 위험 분담의 역할 69
• 2. 재원 조달의 역할 75
• 3. 기타 80
• 제3절 개발사업 연계형 Public-Private Partnership으로서의 활용 83
• 제5장 결론 88
• 제1절 연구결과 요약 88
• 제2절 함의 및 제언 90
• 참고문헌 92
• 영문초록 96