낙태죄 헌법불합치 결정 이후 개선입법 지연 원인에 관한 연구 : Kingdon의 다중흐름모형을 중심으로 = A Study on the Causes of Legislative Delay Following the Nonconformity Decision of the Constitutional Court of Korea on Abortion Laws - Based on Kingdon’s Multiple Streams Framework -

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

It has been over four years since the Constitutional Court rendered its decision of nonconformity with the Constitution regarding the Provision on Self-Abortion and Abortion by Doctors of the Criminal Act on April 11, 2019. Despite the fact that almost three years elapsed since the deadline for amendment (December 31, 2020) suggested by the Constitutional Court, legislative improvements have not been implemented yet. The prolonged legislative vacuum has led to social confusion. The existing provisions on abortion in the Criminal Act have practically lost their effect, creating a lack of standards regarding the procedure and permissible scope of abortion. As a result, the rights of women seeking abortion, the fetus, medical professionals intending to perform abortion surgeries, and more broadly, the rights of all citizens living on the basis of the Constitution, are being violated.

In this vein, there is a need to explore ways to promote legislative improvements following the Constitutional Court's nonconformity decision and to diagnose the reasons for the delay in legislative reforms. However, previous academic research on abortion has largely been limited to discussing the constitutionality of abortion provisions from a legal perspective, examining reproductive rights of women and the right to life of the fetus from a feminist or religious perspective, or discussing legal improvements from medical perspective.

This study applies Kingdon's Multiple Streams Model (1984) to analyze the causes of the ongoing non-decision state regarding abortion policy. It examines the policy process related to abortion from September 2016, when the Ministry of Health and Welfare announced a proposed amendment to strengthen penalties for physicians performing abortion surgery, to present (January 2024). The study comprehensively analyzes various government and civil society documents, newspaper articles, opinion survey results, parliamentary review reports, parliamentary records, academic papers, and books related to the abortion issue. Through the analysis, the Policy Problem Stream, the Policy Alternative Stream, the Political Stream surrounding the abortion issue have been dicussed. Moreover, whether each stream and the Policy Window met the conditions for coupling has been examined.

In regards to the Policy Problem Stream, the analysis reveals that the Constitutional Court's decision played a crucial role in focusing social attention on the abortion issue. The attempt by the Ministry of Health and Welfare in August 2018 to strengthen penalties for abortion surgeries intensified the tension between women's right to self-determination and the right to life of the fetus, also leading to concerns about the irrational restriction and punishment of medical practices based on outdated abortion regulations. The subsequent Constitutional Court decision on abortion laws in April 2019 raised new issues, including the timing of when abortion should be permitted, in addition to the previously debated issue of whether abortion should be penalized.

Regarding the Policy Alternative Stream, before the Constitutional Court’s decision, there was a call for the abolition of abortion laws, mainly led by women's groups and progressive politicians. After the nonconformity decision, policy alternatives became more diversified.

In terms of the Political Stream, there was a national-level atmosphere favoring abortion, and various social groups, including women's groups, medical professionals, and religious groups, took various actions to advocate their positions. However, the pressure for legislative improvements decreased among women's groups after the expiration of the amendment deadline set by the Constitutional Court. Changes in government and legislative composition showed a shift from a women-friendly policy stance under the Moon Jae-in administration, which emphasized the need for policy improvements related to abortion issues, to a less women-friendly approach under the subsequent administration of Yoon Suk Yeol.

The analysis of the Policy Problem Stream, Policy Alternative Stream, and Political Stream reveals that the Streams were not ready for coupling. In regards to the Policy Alternative Stream, the tension between the right to life of the fetus and women's right to self-determination lowers the value acceptibility of policy alternatives. Furthermore, there has been a notable absence of a clear policy entrepreneur within the Political Stream.

While the Constitutional Court's decision opened the Policy Window for the abortion issue, the lack of prior social consensus resulted in various groups in civil society perceiving the policy problems differently. As a result, all of the policy alternatives proposed at the National Assembly failed to address anyone's concerns effectively.

It becomes evident through this study that resolving the current deadlock requires, above all, policy entrepreneurs who can reconcile conflicting opinions and problem perceptions across the society. Based on such reconciliation, social consensus must be reached, thus enhancing the value acceptance of policy alternatives.

국문 초록 (Abstract)

2019년 4월 11일 형법 제269조 제1항 자기낙태죄 및 동법 제270조 제1항 중 낙태 수술 의사에 관한 부분에 대한 헌법재판소의 헌법불합치 결정이 내려진 이후 4년 이상의 시간이 흘렀다. 헌법재판소가 제시한 잠정적용 기한(2020년 12월 31일)이 도과된 지 오래이지만, 개선입법은 여전히 이루어지지 못하고 있다.

입법 공백이 장기간 이어지면서, 우리 사회는 혼란을 경험하고 있다. 낙태에 관한 기존 형법 규정이 사실상 효력을 지니지 않게 되면서 낙태 절차와 허용범위 등에 대한 기준이 부재하게 되어 낙태를 희망하는 여성, 태아, 낙태 수술을 시행하고자 하는 의료진, 나아가 헌법의 토대 위에 생활하고 있는 모든 국민의 권리가 침해받고 있다.

이에 따라 헌법재판소의 헌법불합치 결정에 따른 개선입법을 촉진할 수 있는 방안을 모색할 필요성이 제기되며, 그에 앞서 개선입법이 지연되고 있는 이유에 대한 진단이 요구된다. 그러나 낙태 문제를 다룬 그간의 학계 연구는 대부분 법학적 관점에서 낙태죄 규정의 헌법합치성을 논하거나, 여성학적 관점 또는 종교학적 관점에서 여성의 재생산권과 태아의 생명권에 관해 논하는 연구, 혹은 의료적 관점에서 의료법적 개선 사항을 논하는 연구에 국한되어 있다.

이에 본 연구는 Kingdon(1984)의 다중흐름모형을 적용하여 낙태 정책 개선입법이 지연되고 있는 비결정상태의 원인을 분석하였다. 보건복지부가 낙태 수술 의사에 대한 처벌을 강화하는 내용의 의료관계 행정처분규칙 개정안을 입법예고함으로써 낙태 문제에 관한 논쟁이 다시금 점화된 2016년 9월부터 2024년 1월 현재까지의 낙태 문제와 관련된 정책과정을 대상으로, 관련 흐름을 설명할 수 있는 각종 정부 및 시민사회 발표·발간 자료, 신문기사, 여론조사 결과, 국회 검토보고서, 국회회의록, 학술논문, 서적 등의 문헌을 종합적으로 분석하였다. 이를 통해 낙태 문제를 둘러싼 정책문제의 흐름, 정책대안의 흐름, 정치의 흐름을 규명하였으며, 각 흐름과 정책의 창이 흐름 간 결합을 위한 조건을 충족하고 있는지 살펴보았다.

분석 결과 정책문제의 흐름의 경우 헌법재판소의 낙태죄 헌법불합치 결정이 낙태 문제에 대한 사회적 관심을 집중시키는 초점사건으로 기능하였으며, 환류의 차원에서는 2016년 9월에 이은 2018년 8월 보건복지부의 낙태 수술 처벌 강화 시도로 말미암아 여성의 자기결정권과 태아의 생명권 간 긴장관계가 부각되고 현실에 맞지 않는 낙태 관련 규정에 근거하여 의사들의 의료행위를 과도하게 제약하고 처벌하는 것이 불합리한 관행은 아닌지에 대한 문제의식이 촉발되었다. 이후 2019년 4월 헌법불합치 결정이 내려지면서 기존에 낙태 처벌 대 비처벌로 양분되어 있었던 낙태죄 조항에 관한 문제의식에 더하여 낙태 허용 주수를 어느 시점으로 할 것인지가 새로이 문제되었다.

정책대안의 흐름 차원에서는 낙태죄 헌법불합치 결정 이전의 경우 여성계와 진보적 정치인 등을 중심으로 낙태죄 폐지가 주장되었으며, 낙태죄 헌법불합치 결정 이후에는 정책 대안이 한층 세분화되어 여성의 판단에 의한 낙태를 허용할 수 있는 시점에 대한 여러 대안이 제시되었다.

정치의 흐름과 관련하여서는 국가적 차원에서 낙태에 우호적인 분위기가 조성되었으며, 여성계·의료계·종교계 등 다양한 사회 각계의 집단이 각기 자신의 주장을 관철시키기 위하여 다양한 행동을 취하였다. 다만 여성계의 경우 헌법재판소가 제시한 개정시한이 도과된 이후 사실상 낙태죄가 폐지된 효과가 발생하면서 개선입법을 위한 압력을 행사할 유인이 줄어들게 되었다. 한편 정부 및 입법부 구성의 변화 차원에서는 여성 친화적인 정책 기조를 보였던 문재인 정부 하에서 낙태 문제의 정책적 개선 필요성이 제기되었지만, 이후 정권이 교체되고 상대적으로 여성에게 덜 친화적인 윤석열 정부가 2022년 출범하면서 낙태 문제 개선의 동인이 축소되었다.

낙태 문제를 둘러싼 정책문제의 흐름, 정책대안의 흐름, 정치의 흐름을 분석한 결과, 정책대안의 흐름과 정치의 흐름은 흐름 간 결합을 위한 조건을 충족하지 못하고 있었다. 정책대안의 흐름 차원에서는 태아의 생명권과 여성의 자기결정권 간 긴장관계로 말미암아 정책대안의 가치 수용가능성이 낮았으며, 일부 대안의 경우 그 헌법합치성 역시 명확하지 않았다. 정치의 흐름 차원에서는 뚜렷한 정책선도자가 존재하지 않았다.

아울러 헌법재판소의 헌법불합치 결정으로 말미암아 정책문제의 흐름 속에서 정책의 창이 열리게 되었으나, 결정에 앞서 사회적 합의가 선행되지 않으면서 시민사회의 각 집단이 인식하는 정책문제가 여전히 상이하였다. 이에 따라 국회에 발의된 정책대안이 그 누구의 문제의식도 해결하지 못하는 상황이 야기되었다.

본 연구를 통해, 현재의 교착상태를 타개하기 위해서는 무엇보다도 사회 각계의 첨예하게 대립하는 의견과 문제 인식을 조율하는 정책선도자가 필요하며, 이러한 조율을 바탕으로 사회적 합의가 이루어짐으로써 정책대안에 대한 사회일반의 가치수용성이 제고되어야 한다는 시사점을 얻을 수 있다.

목차 (Table of Contents)

• 제 1 장 서론 1
• 제1절 연구의 목적 및 필요성 1
• 제2절 연구대상 및 범위 2
• 제 2 장 이론적 논의 및 선행연구 검토 4
• 제1절 다중흐름모형에 관한 이론적 논의 및 선행연구 4
• 1. 다중흐름모형에 관한 이론적 논의 4
• 1) 정책문제의 흐름(Policy Problem Stream) 4
• 2) 정책대안의 흐름(Policy Alternative Stream) 5
• 3) 정치의 흐름(Political Stream) 6
• 4) 정책의 창(Policy Window) 7
• 5) 정책선도자(Policy Entrepreneur) 9
• 2. 다중흐름모형에 관한 선행연구 검토 10
• 1) 정책형성과정에 대한 기술적인 연구 10
• 2) 정책선도자의 전략 및 역할을 분석한 연구 10
• 3) 다중흐름모형의 수정 적용을 시도한 연구 11
• 제2절 다중흐름모형과 정책 비결정에 관한 이론적 논의 및 선행연구 12
• 1. 다중흐름모형과 정책 비결정에 관한 이론적 논의 12
• 2. 다중흐름모형과 정책 비결정에 관한 선행연구 14
• 제3절 낙태 문제 관련 기존의 논의 경과 및 선행연구 17
• 1. 낙태 문제 관련 기존의 논의 경과 17
• 2. 낙태 문제 관련 선행연구 20
• 제 3 장 연구문제 및 연구방법 24
• 제1절 연구문제 및 분석틀 24
• 제2절 연구방법 27
• 제 4 장 낙태 문제의 흐름 분석 28
• 제1절 정책문제의 흐름 28
• 1. 지표 28
• 2. 초점사건 29
• 3. 환류 32
• 제2절 정책대안의 흐름 33
• 1. 낙태죄 헌법불합치 결정 선고 이전(2016. 9월 ∼ 2019. 4월) 34
• 2. 낙태죄 헌법불합치 결정 선고 이후(2019. 4월 ∼ 현재) 38
• 제3절 정치의 흐름 43
• 1. 국가적 분위기 43
• 2. 이익집단의 압력 44
• 1) 낙태죄 헌법불합치 결정 선고 이전(2016. 9월 ∼ 2019. 4월) 44
• 2) 낙태죄 헌법불합치결정 선고 이후(2019. 4월 ∼ 현재) 47
• 3. 정부 및 입법부 구성의 변화 51
• 제 5 장 낙태죄 헌법불합치 결정 이후 정책 비결정상태의 원인 분석 53
• 제1절 개별 흐름의 결합 조건 충족여부 53
• 1. 정책대안의 흐름: 기술적·재정적 실현 가능성, 가치의 수용 가능성, 헌법 합치성 53
• 2. 정치의 흐름: 핵심적인 정책형성자(Key Policymaker)의 존재여부 55
• 제2절 정책의 창의 결합 조건 충족 여부 63
• 제 6 장 결론 및 논의 66
• 참고문헌 71
• Abstract 84