民間宅地開發事業의 構造的 限界와 參與擴大方案 = Private Sector's Land Development : Structural Limitations and Alternatives for Enlarging Private Sector's Participation in Land Development

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Up until the early 1990s, there had been a division of labor in real estate development market. Mostly land development was for public sector, while housing construction was for private sector. This division of labor was not effective to stabilize real estate market. The abnormal increase of housing prices was mostly due to the mis-match of demand and supply of housings. To increase the supply of housing, it was necessary to increase the supply of the serviced land for housing. Tight regulation on private sector's land development was moved out.
In 1993 the National Land Use and Management Law was revised. The Semi Agriculture/Forestry Region was introduced, where private sector rather easily conducted land development projects for housing construction. During 1994-1999, the total 360,000 units of housing were supplied through private sector's land development, which was about 11.5% of all the new houses supplied during that period.
This deregulation, however, produced several policy problems. Private sector's land development was criticized for its disorderly development. Among others. private sector did not supply enough on-site infrastructure, and natural environment was not conserved enough for upgrading the quality of life. The government finally announced the Comprehensive Measures against Disorderly Development on May 30, 2000. Two years later, the National Land Planning and Use Law was enacted, which was the result of unifying the Urban Planning Law of 1962 and the National Land Use and Management Law of 1972.
The new law aims to address the disorderly development but to achieve the sustainable development. Several important policy measures were introduced. First, land use zoning system was changed. The Semi Agriculture/Forestry Region and the Semi Urban Region were moved out and integrated into the Managerial Region. Land suitability assessment system was introduced. It decides whether the land can be developed or should be conserved. The Second District Planning system and development impact fees system were also introduced, by which private developer should install infrastructure or pay for the costs for infrastructure. Finally, development permit system was widely introduced. Before 2002, development permit system was only applied to land within Urban Region.
Since 2002, private sector's land development and also housing construction had reduced significantly. Ironically, the government anticipates the increases in the role of private sector's land development from 43% to 55% in its 10 Year's Housing Comprehensive Planning(2003-2012). To achieve the policy goals, it seems to be inevitable to invite private sector to land development market. Under the current laws and system, however, it seems to be impossible for private sector to involve in land development in large scale.
This thesis aims to find out solutions to overcome the present structural limitations and thus enlarging private sector's participation in land development.
It consists of seven chapters. Following the Introduction, Chapter 2 summarizes the situation of land development and supply of both public and private sectors. Then it indicates the reasons why private sector's participation in land development is inevitably necessary.
Chapter 3 studies foreign countries' land development and supply system. It includes France, Germany, Sweden, England, USA, Canada and Japan. The level of regulations and/or incentives for private sector's land development depend on each country's uniqueness. Nevertheless, we may say that the well designed division of labor between public and private sector is very important, and the roles of public and private sector are not mutually exclusive but should go all together.
Chapter 4 shows the result of the case study. It take the Seongbok District as a case study. Seongbok District is in the West-Northern region of Yongin city, Gyeonggi province. The district is famous that private sector developed whole area for the first time. Before then, the project size developed by private sector were mostly about 50,000~100,000 square meters. So, Seongbok District is the first case that has been carried out by private sector in large scale, which can have a profound implication in our current study.
The most difficult task in private sector's land development project is project financing. Chapter 5 shows the contents and procedures of fund raising and management in the case of Seongbok District development.
Chapter 6 is the main body of the thesis. It analyses the structural limitations for private sector to carry out land development. Then it suggests alternative to enlarge private sector's participation for land development. Chapter 7 is conclusion of the thesis, summarizing findings and implications.
In the global era, private sector's contribution is inevitable. To let market work, private sector's ingenuity, skills and experiences, the efficiency should be utilized. It is because, the central and also local government are usually not flexible in making urban planning and land use planning suitable to the changes of market conditions. In addition, private sector has difficulties in conducting land development project because of heavy regulations. Particularly, private sector is too hard to access the project financing, partly because of the immaturity of financing system.
The alternatives suggested can be summarizes as follows: First, small and medium sized private sectors are having difficulties in providing the expenses of land acquisition and project management. This, in the respect of the publicity of land development project and improving infrastructure, it is needed to lighten the initial burdens of private sector by creating public support system or land development project fund, etc.
Second, varied methods of land development should be developed in order to fit for the conditions of project sites. The development permit system should be made simpler to reflect the situations of project sites, too. Even if the varied method of development and simpler procedures are articulated, they are not easily realized because of the social conflicts surrounding the distribution of development gains. So, it is suggested to make the residents participate in land development process, and also some portion of development gains should be returned to the community.
Third, the current legal systems are devised in favor of public sector. It is very hard for private sector to access to land development and financing market. Under these unfavorable conditions, private sector's development project has been forced to be a few limited types, and thus causing disorderly development again. Development permit process should be de-regulated, the First and Second District Planning system should be managed more flexibly to promote private sector's participation in land development project.
Lastly, financing and tax support program should be articulated in order to make private sector access easily to financial and development market. It includes articulating the project financing system, establishing the real estate investment trusts(REITs) system, reducing financial burdens including acquisition and property taxes and development charges.
In contemporary, most countries are trying to solve their social problems by deregulation and indirect support system. So does private sector's land development process. Judging from the prospect that the role of private sector in land development will increase gradually, further research should be followed, such as articulating land development and supply system based on citizen's partnership as well as community proposal, developing project financing system based on business feasibility analysis, and creating land development prototype based on multi-lateral cooperation with private and public sector and also community members.

국문 초록 (Abstract)

부동산시장내에서 전국적이든 지역적이든 택지 소요량을 정확히 파악해 내는 것은 대단히 어려운 일이다. 더욱이, 공공부문이 택지개발 및 공급을 주도하고 있는 상황하에서 민간부문이 대규모 택지개발을 통해 수요․공급을 조절하고 택지가격을 안정시킨다는 것은 기대하기 어렵다. 하지만, 1990년대 이후 민간부문이 택지개발공급 확대에 기여한 역할은 크다. 준농림지 개발이 허용된 1994년부터 규제가 강화되기 직전인 1999년 사이에 민간부문이 준농림지를 개발해 주택을 공급한 실적은 약 36만호에 달하며, 동기간 전체 주택공급의 11.5%를 차지하였다. 그러나, 이러한 민간부문의 역할에도 불구하고 2002년 준농림지역 및 준도시지역의 폐지로 인하여 민간에 의한 택지의 공급원이 축소되어 민간부문의 택지 및 주택공급에 큰 차질이 우려되고 있다. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」상의 관리지역에 대한 토지적성평가와 제2종 지구단위계획 수립 등으로 민간의 본격적인 택지개발 참여에는 상당한 기간이 소요될 것으로 예상되며, 도시지역내 주거지역의 종세분화와 이에 따른 밀도규제 강화로 인해 민간부문이 주로 담당하던 재건축사업 및 재개발사업을 통해 증가되는 용적률도 크게 감소하였다. 그 감소분에 상당하는 양만큼의 택지가 신규로 필요하다. 이처럼 민간의 역할이 위축되고 있음에도 불구하고, 정부는 공공택지에서 건설되는 주택 비중을 43%에서 55%수준까지 제고하겠다고 발표한 바 있다.
이제까지 민간부문에 의한 택지개발사업은 주택건설을 중심으로 이루어져 도시기반시설의 부족을 초래하는 한편 공동주택의 난립, 자연환경파괴, 열악한 교육환경, 교통체증의 발생 등의 부작용을 일으킨다는 비판을 받아 왔다. 민간에 의한 소규모의 택지개발이 초래한 문제를 해결하기 위한 조치로 2000년 5월 30일 「난개발방지 종합대책」이 발표되었다.
현행 법률과 제도하에서 민간부문에 의한 대규모 택지개발은 사실상 어려운 실정이다. 종전의 택지개발방식으로 민간부문이 개발하는 것을 허용한다면, 난개발이 되풀이 될 우려도 있다. 따라서 민간부문에도 대규모 택지개발이 가능할 수 있도록 법적, 제도적 장치와 금융지원 등의 체계적 대책 마련이 시급하다. 또한 2003년 2․8 주택시장안정대책 이후 2005년 8․31 부동산대책이 나오기 까지 발표된 일련의 대책들은 택지 및 주택의 공급측면을 간과한 점이 없지 않고, 수요억제만을 강조하였기 때문에 정책적 한계가 내포되어 있다고 판단된다.
특히, 정부 및 지방자치단체 등 도시계획입안권자가 관련계획을 수립할 때 시장에 대한 예측력이 부족하고, 택지 및 주택에 대한 장․단기적 수요를 정확히 파악 할 수 없기 때문에 택지 및 주택가격 급등의 사회적 문제를 야기하고 있는 실정이다. 따라서 민간부문의 택지수요 및 공급능력을 추정하여 택지 수급계획을 세워야 한다. 민간부문의 공급실태를 살펴봄으로써 대책수립에도 도움이 될 것이다. 이러한 점을 고려할 때 민간부문의 개발사례를 검토한다는 것은 의미 있는 일이라 여길 수 있다. 이러한 의도에서 본 연구는 민간택지개발사업을 활성화할 수 있는 대안을 마련해 보고자 민간에 의한 대규모 택지개발사업을 사례로 들어 연구한 것이다. 민간부문에서 대규모 사업이 좀처럼 원활하게 이루어지지 못하는 원인을 분석하기 위하여 용인 서북부지역의 성복지구를 사례로 연구하였다. 성복지구는 종전 민간에 의한 소규모(2～3만평 규모) 택지개발과는 달리, 국내에서 처음으로 시행된 대규모 택지개발의 대표적인 사례다. 종전의 택지개발과 관련된 연구의 대부분이 공공에 따른 택지개발사업의 한계를 지적하고, 문제점에 대한 대안을 제시하는데 그쳤다면, 본 연구는 민간에 의해 독자적으로 추진한 대표적 사례의 전 과정에 대한 분석을 통해서 실질적인 문제의 제기와 그에 대한 대안을 제시한 점에 의의가 있다고 생각된다.
특히, 민간에 의한 택지개발사업시 가장 중요한 사항으로 부각되는 것이 택지개발사업의 자금조달 문제다. 본 연구는 성복지구의 사례에서 이것을 어떻게 처리했는지 직접 시행한 프로젝트 파이낸싱의 대출약정을 중심으로 자금조달 및 운영구조를 분석해 보았다.
본 연구의 내용을 간단히 요약하면 아래와 같다.
민간택지개발사업의 활성화 필요성은 공공부문의 택지공급량으로는 한계가 있으며, 공공과 민간의 역할분담을 통해 이루어져야 한다. 그 동안 민간은 택지수요량의 상당부분을 공공분양분에 의존하여 왔으나, 앞으로는 시장의 자율에 맡겨 개발함으로써 민간사업자의 장점인 창의력과 기술력 및 경험을 활용하여 택지의 공급효율을 높여야 할 것이다.
하지만 현실 여건하에서의 어려운 점으로는 첫째, 정부 및 지방자치단체는 시장상황의 변화에 맞는 도시계획수립 미비로 인해 토지확보에 상당한 어려움을 겪고 있으며, 인․허가를 해결하지 못하여 애로를 겪는 경우가 많다.
둘째, 정부 및 지방자치단체에 의해 토지의 취득이 용이하지 못한 점과 각종의 토지이용규제가 심하며, 제반부담금 등 각종 시설 등의 부담이 무거워 사업에 애로를 겪고 있다.
셋째, 민간사업자는 공공사업자에 비하여 자금조달 금융상 차별대우를 받고 있으며, 프로젝트 파이낸싱 등의 금융제도의 미성숙으로 민간사업자의 시장진입이 제한 받고 있는 실정이다.
따라서 민간의 택지개발사업 활성화를 위해서는 다음과 같은 대안이 필요하다.
첫째, 행정편의적 대처로 중소규모의 민간택지개발사업자는 토지매입 및 인․허가 비용의 마련에 상당한 어려움을 겪고 있는바, 택지개발사업의 공공성 실현과 사회간접자본의 정비가 이루어진다는 측면에서 초기의 사업자금조달을 완화해 줄 수 있는 공적지원체제의 정비나 택지개발사업기금의 적립 등이 필요하다.
둘째, 사례지구인 성복지구 민간개발사업의 경우 개발방식을 다양화 하거나, 행정기관이 시장여건변화를 반영하여 도시계획절차를 간소화 하였다면, 민간택지개발사업자와 최종소비자인 수분양자에게도 다양한 혜택이 제공되었음은 물론이거니와 난개발을 방지할 수 있었다는 분석이 가능하다. 따라서 개발방식의 다양화를 도모하여 택지개발여건에 따라 합리적인 택지개발방식의 적용이 가능하도록 해야 하며, 시민이 택지개발사업에 적극 참여하여 택지개발사업 결과 발생하는 개발이익의 사회환원이 이루어지도록 다자간협의체 구성을 통한 택지개발방식의 도입이 필요하다.
셋째, 택지개발사업은 공공이 시행하기에 적합하도록 법의 내용이 구성되어 있으며, 민간택지개발사업자의 진입이 원천적으로 어렵게 되어 있다. 이러한 제약 하에서 실제로 민간에 의한 택지개발형태는 극히 한정될 수밖에 없으며, 최근 소규모의 택지개발로 인한 난개발 문제가 제기되고 있다. 따라서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 제1종, 제2종 지구단위계획구역의 지정 및 결정 절차를 탄력적으로 운영할 필요가 있으며, 주민제안에 의한 개발허가제도를 간소화 하여 민간택지개발사업의 활성화를 도모해야 한다.
넷째, 금융 및 세제지원 방안으로 프로젝트 파이낸싱제도, 부동산 개발신탁제도 정착, 개발리츠제도의 활성화, 제반부담금 및 취득․보유세 등의 경감 방안을 들 수 있다. 현대국가는 규제완화와 간접지원 등의 정책으로 사회문제를 해결하고 있는 바, 정부는 금융 및 세제지원 방안을 통하여 민간택지개발사업을 활성화 할 필요가 있다.
향후 민간에 의한 택지개발사업의 비중이 점점 확대될 것으로 판단되는 바, 택지개발공급제도의 전환, 진정한 의미의 프로젝트 파이낸싱구조의 실현을 위한 철저한 사업수지분석, 주민제안에 그치지 않고 파트너쉽에 따른 택지개발이나 다자간협의체에 의한 택지개발 등에 대한 지속적이고 깊이 있는 연구가 필요할 것으로 사료된다.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 서론 = 1
• 1. 연구의 배경 및 목적 = 1
• 2. 연구범위 및 방법 = 5
• 3. 기존연구 검토 = 6
• Ⅱ. 택지공급실태와 민간부문의 택지개발사업 참여확대의 필요성 = 8
• 1. 택지개발사업의 일반 고찰 = 8
• 1) 택지개발의 의의 = 8
• 2) 택지개발사업의 공공성 = 8
• 3) 택지개발방식의 유형 및 시행절차 = 9
• 4) 택지개발사업 관련법제의 변천 = 12
• 2. 택지 공급의 실태 = 16
• 1) 공공부문의 택지개발실태 = 16
• 2) 민간부문의 택지개발실태 = 18
• 3) 택지개발공급상 공공부문과 민간부문의 역할분담 = 20
• 3. 민간부문의 택지개발사업 참여확대의 필요성 = 24
• Ⅲ. 외국의 택지개발사업 제도와 시사점 = 31
• 1. 프랑스 = 31
• 2. 독일 = 35
• 3. 미국 = 39
• 4. 스웨덴 = 43
• 5. 영국 = 46
• 6. 캐나다 = 48
• 7. 일본 = 54
• 8. 외국 택지개발제도의 시사점 = 63
• Ⅳ. 민간부문의 택지개발 사례 = 67
• 1. 대규모 택지개발 사례 : 용인 성복지구 = 67
• 1) 입지현황 = 67
• 2) 사업추진내용 = 70
• 3) 개발계획 = 82
• 4) 7블럭 사업성 = 87
• 5) 프로젝트 파이낸싱 대출약정 분석 = 92
• (1) 택지개발사업 프로젝트 파이낸싱의 의의 = 92
• (2) 사례지구의 프로젝트 파이낸싱 대출약정 내용분석 = 92
• 2. 중·소규모 택지개발사례 = 103
• 1) 사례1 : 천안 쌍용·신방지구 = 104
• 2) 사례2 : 양주 가석지구 = 106
• 3) 사례3 : 김포 고촌지구 = 108
• 3. 분석결과 = 110
• 1) 인·허가기관의 적극성 부족 = 110
• 2) 과다한 기부채납 = 111
• 3) 공공중심의 개발과 민간참여의 제약 = 111
• 4) 초기 투자금 및 부담금 비중의 과다 = 112
• 5) 프로젝트 파이낸싱의 형식화와 담보요구 = 113
• 6) 대형건설업체에 의한 주택건설사업이 주류 = 113
• Ⅴ. 민간 택지개발사업의 구조적 한계와 참여확대 방안 = 115
• 1. 택지개발사업 관련법규의 규제와 탄력운용 필요성 = 115
• 2. 과다한 기부채납 요구와 부담완화 방안 = 118
• 3. 공공중심에 의한 택지개발방식 적용과 민간참여 확대 방안 = 120
• 4. 초기 투자자금 조달의 어려움과 자금조달 원활화 = 122
• 5. 진정한 프로젝트 파이낸싱의 실현 및 투명한 자금관리 구조의 실현 = 123
• Ⅵ. 결론 및 향후 과제 = 126