정부의 행정권 분립에 대한 헌법개정 방안 = Constitutional Revision on the Distribution of Administrative Powers in the Government

국문 초록 (Abstract)

대한민국의 정부형태에 대해서는 다양한 의견이 있다. 모두 현재의 정치현실이 헌법이 지향하는 규범적인 틀에서 안정적으로 이루어지지 않고 있다는 비판적 성찰에 기초한다. 정치현실의 문제점에 대한 원인은 헌법이론적으로 정합하지 못한 제도에 있을 수 있고, 역사적 현실에서 그 제도를 제대로 운영하지 못한 정치인이나 국민에게 있다는 관점도 있다. 헌법개정은 정치현실의 부정합성을 해결하는 기회이자 수단이 될 수 있고, 변화된 현실을 적실성 있게 반영함으로써 정치후진성을 극복하고 선진국가로 도약할 수 있는 계기로 활용할 수도 있다. 국가권력의 구조는 국회와 정부의 권한배분뿐만 아니라 정부의 행정권 배분에 의해 설정된다.
이 글은 헌법개정에 대비하여 정부형태에 관한 부분 중에서 정부의 행정권을 분립하는 방안을 제시하고자 한다. 정부의 행정권은 정부형태에 따라 다양하게 획정될 수 있지만, 그 동안 대한민국에서 대안으로 주장되는 ‘분권형 대통령제’를 전제로 그 구체적인 권한배분을 검토한다. ‘분권형 대통령제’에 대해서는 그 장단점과 헌법정책적 관점에서 다양한 논의가 있었지만, ‘분권형 대통령제’를 채택할 경우에 정부의 권한을 구체적으로 어떻게 분립할 것인지에 대한 세밀한 분석은 이루어지지 않았다. 이 글은 의원내각제나 대통령제가 아니라 이원정부제를 채택하여 ‘분권형 대통령제’로 개정할 경우에 행정권을 분립하는 구체적인 방안을 제시하였다. 특히, 현행 헌법이 규정하는 정부의 권한을 ‘분권형 대통령제’에 맞추어 재구성하고자 하였다.
이 글은 헌법개정을 통해 ‘분권형 대통령제’를 채택할 것을 주장하는 것은 아니며, 헌법개정에 대한 논의를 각론적으로 구체화하고 깊이 고민해보고자 헌법정책적 측면에서 바람직한 방안을 제언한 것이다. 헌법규범은 정치현실과 서로 영향을 주고받으며 상관관계를 가지는 바, 이상적인 정부형태가 따로 있는 것은 아니므로 ‘분권형 대통령제’ 역시 역사적 경험과 정치현실에 따라 그 성패가 결정될 것이다. 하지만, ‘분권형 대통령제’는 대한민국의 정치현실에서 발생하는 문제점을 개선하고, 헌법적 가치를 실현하는 데 보다 효과적인 대안으로 검토할 수 있으므로 국민주권, 대의제도, 권력분립과 정합할 수 있도록 그 제도적 틀을 만들어야 한다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

There are diverse views regarding the form of government in the Republic of Korea. These views are predicated on a critical reflection that the current political reality does not operate stably within the normative framework envisioned by the Constitution. The underlying causes of the problems in political reality may lie in institutions that lack coherence in constitutional theory, or, from another perspective, in the failure of political actors and the public to properly operate the system within their historical context. Constitutional amendment can serve as an opportunity and a means to resolve this inconsistency. By effectively reflecting changed realities, it can also be utilized as an impetus to overcome political underdevelopment and advance toward a more developed nation. The structure of state power is established not only by the distribution of authority between the parliament and the government but also by the internal allocation of executive power within the government itself.
In preparation for a constitutional amendment, this study presents a proposal for the division of executive power within the government. While executive authority may be delineated in various ways depending on the form of government, this study focuses on its specific distribution on the premise of a ‘decentralized presidential system’－ a model frequently proposed as an alternative in South Korea. Although there have been extensive discussions on the pros and cons of this system from the perspective of constitutional policy, a detailed analysis of how to specifically allocate government authority under such a system has not yet been conducted. This study presents a specific proposal for the division of executive power under a decentralized presidential system, premised on the adoption of a dual executive system rather than a parliamentary or a presidential system. In particular, it seeks to reconfigure the governmental powers prescribed by the current Constitution to align with the framework of a ‘decentralized presidential system’.
This study does not seek to advocate for the adoption of a ‘decentralized presidential system’ through constitutional amendment. Rather, it proposes desirable measures from a perspective of constitutional policy to facilitate more detailed and profound discussions on the specifics of constitutional amendment. Since constitutional norms and political realities interact and correlate with each other, there is no single ideal form of government. Consequently, the success of a decentralized presidential system will ultimately be determined by historical experience and political circumstances. Nevertheless, as the system can be viewed as an effective alternative to address the challenges of South Korea’s political context and actualize constitutional values, an institutional framework must be established to ensure its consistency with popular sovereignty, the representative system, and the separation of powers.