지방자치단체의 자치입법권 강화에 관한 연구 : 지방의회의 조례제정권을 중심으로 = A study on the strengthening of autonomy legislative power of local governments : focused on the municipal ordinances legislation of local councils

국문 초록 (Abstract)

우리의 현행 헌법 제8장은 지방자치에 관한 규정을 두어 지방자치제도를 보장하고 있다. 지방자치는 그 지방의 특성과 실정에 맞게 적절한 행정을 수행하게 하는 민주주의 실현의 한 형태이다. 지방자치의 이러한 기능을 위해서는 자치권의 실질적인 보장이 있어야 하며, 이를 위해서는 지방자치단체의 자치입법권을 강화할 필요가 있다.
헌법 제117조 제1항과 지방자치법 및 개별 법령에서 지방자치단체의 자치입법권을 규정하여 보장하고 있다. 그러나 지방자치단체는 해당 지역의 사무와 관련해서 자치입법권을 행사할 수 있고, 자치입법권의 행사는 법령에 위반되어서는 안 되며, 주민의 권리 제한 또는 의무부과 등 침익적 내용에 대해서는 법률의 위임이 필요하다는 한계를 따라야 한다.
자치입법권을 강화하는 것은 지방자치단체가 자치입법을 함에 있어 자율성을 보장하고 그 규율범위를 확대하는 것이다. 그러나 기관 간 권한침해의 법리, 사무처리 범위, 법률우위 및 법률유보의 원칙으로 인해 제한되고 있는 실정이다.
지방자치법은 내부기관을 대립형 구조로 운영하고 있다. 즉 의결기관과 집행기관을 분리하고 그 기능을 독립된 별개의 기관에 부여하여 상호 견제와 균형을 통한 임무수행을 도모하는 구조이다. 판례는 위와 같은 대립형 구조에 따라 법령에서 부여한 지방자치단체장의 전속적인 권한에는 조례안의 제안권이 포함되고, 지방의회가 이러한 전속적인 권한에 속하는 사항에 대해 조례안을 발의하는 것은 지방자치단체장의 권한 행사에 사전에 적극 개입하는 것이므로 위법하다고 본다. 이로 인해 지방의회는 행정조직편성 등 지방자치단체장의 권한에 속하는 사항에 대해 조례안을 발의할 수 없어 자치입법권이 제한된다. 그러나 법률의 명시적 규정 없이 법해석의 논리로 지방의회의 자치입법권을 제한하는 것은 신중을 기해야 한다. 또한 지방의회가 지방자치단체장의 권한에 속하는 사항에 자치법규를 발의하는 경우 획일적으로 적용할 것이 아니라, 사안에 따라 달리 판단할 필요가 있다.
국가 법체계에서 자치입법권을 강화하기 위한 방안을 본다. 헌법과 관련해서, 지방분권화의 원리와 보충성의 원칙을 헌법에 명문화하여 규범력을 높이고 국가입법권의 지침으로 하게 할 필요가 있다. 실질적인 권력분립을 위해 국회와 지방의회에 입법권이 귀속되도록 하고, 입법권의 분담은 경합적으로 규정하면서 지방의 입법권을 확대해야 한다. 또한 자치법규가 행정입법이나 위임입법이 아닌 준법률적 효력을 가지는 지방법이라는 점을 명확히 하도록 체계적 지위를 정해야 한다. 헌법 제117조 제1항의 ‘법령의 범위 안에서’를 ‘법률에 위반되지 않는 범위에서’로 개정하여 행정입법에 의한 자치입법권 제한을 개선해야 한다. 그리고 자치입법권의 실효성 확보를 위해 권리제한이나 의무부과 등 침익적 내용의 자치법규를 제정할 수 있게 법률유보 조항을 체계적으로 조정해야 한다. 지방자치법과 관련해서, 자치사무의 범위를 명확하게 하기 위해 자치사무의 개념을 규정할 필요가 있고, 사무규율 범위를 확대하기 위해 법정수임사무의 도입이 필요하다. 그리고 헌법 개정에 맞추어 지방자치법 제22조 본문을 개정하고, 법률유보를 규정하고 있는 단서 조항을 삭제해야 한다. 개별 법령과 관련해서, 개별 법령에서 규율하고 있는 단체위임사무, 기관위임사무 및 공동사무는 폐지하는 것이 바람직하다. 이 경우 위임사무의 폐지로 발생할 수 있는 집행상의 혼란을 방지하기 위해 시행일에 충분한 기간을 둘 필요가 있다. 또한 개별 법령에서 지방자치단체의 사무를 지나치게 세밀하게 규정하는 것은 자제해야 한다. 국가 사무 중에 지방자치단체가 처리하는 것이 적합한 사무는 지방으로 이양하여 사무범위를 확대할 필요가 있다. 다만, 위와 같은 자치입법권의 강화는 궁극적으로 주민의 권익을 위한 것이므로 침익적 내용의 자치법규를 제정할 수 있는 등 자치입법권을 강화하더라도 법률에 위반되어서는 안되고 신뢰보호 및 비례의 원칙 등 법의 일반원칙을 준수해야 한다.
지방분권을 통한 민주주의 실현을 위해 자치입법권 강화는 필수적이다. 물론 입법권한이 강화되는 만큼 지방자치단체의 책임성이 제고되어야 한다. 이를 위해 헌법, 지방자치법 및 개별 법령의 개정과 민주적인 통제시스템이 따라야 한다. 최근 지방자치법이 전부 개정되긴 했지만 자치입법권과 관련된 기존의 틀과 큰 차이가 없는 점은 아쉬운 점이다. 향후 지속적인 논의를 통해 자치입법권이 확대 강화되는 방향으로 법 개정이 있어야 한다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Chapter 8 of our current Constitution guarantees the local autonomy system by providing provisions on local autonomy. Local autonomy is a form of realization of democracy that enables appropriate administration to be carried out according to the characteristics and circumstances of the region. For this function of local autonomy, practical guarantee of autonomy is required. Article 117 (1) of the Constitution and the 「Local Autonomy Act」 and individual statutes stipulate and guarantee the autonomous legislative power of local governments. However, local governments can exercise autonomous legislative power in relation to local affairs. The exercise of autonomous legislative power must not violate statutes, and it must comply with the limitations that the act requires delegation of intrusive contents, such as the restriction on the rights of residents or the imposition of obligations. Reinforcement of autonomous legislative power guarantees autonomy of local governments in enacting autonomous legislation and expands the scope of their discipline. However, it is limited due to the legal principles of inter-agency infringement, the scope of affairs performing, and the principle of legal superiority and legal reservation. The Local Autonomy Act operates internal institutions in a confrontational structure. In other words, it is a structure that separates the decision-making agency and the executive agency and gives its function to an independent separate agency to promote the performance of duties through mutual checks and balance. In accordance with the above confrontational structure, the exclusive authority of the head of a local government granted by statutes includes the right to propose an ordinance. It is considered illegal for the local council to propose an ordinance on matters belonging to such exclusive authority because it actively intervenes in the exercise of the authority of the head of a local government in advance As a result, local councils cannot propose ordinances on matters that fall under the authority of the heads of local governments, such as the organization of administrative organizations, and thus their autonomy legislative powers are limited. However, it should be cautious to restrict the autonomous legislative power of local councils through the logic of legal interpretation without explicit provisions of the law. In addition, when a local council proposes local government regulations on matters belonging to the authority of the head of a local government, it is necessary to judge differently depending on the case, rather than uniformly applying them. We look at measures to strengthen autonomous legislative power in the national legal system. Regarding the constitution, it is necessary to stipulate the principle of decentralization and the principle of subsidiarity in the constitution to increase the normative power and make it a guideline for the national legislative power. For the actual separation of powers, the legislative power should be vested in the National Assembly and local councils, and the distribution of legislative power should be competitively stipulated while expanding local legislative power. In addition, it is necessary to establish a systematic position to clarify that autonomous act are local act with quasi-legal effect, not administrative legislation or delegated legislation. Next, the restriction on autonomous legislative power by administrative legislation should be improved by amending Article 117, Paragraph 1 of the Constitution, ‘within the scope of statutes’ to ‘to the extent that does not violate Acts’. In addition, in order to secure the effectiveness of autonomous legislative powers, the provision of legal reservations should be systematically adjusted to enact regulations with intrusive contents such as restrictions on rights or imposition of obligations. In relation to the 「Local Autonomy Act」, it is necessary to define the concept of autonomous affairs in order to clarify the scope of autonomous affairs. In order to expand the scope of affairs discipline, it is necessary to introduce legal entrusted affairs. In line with the amendment of the Constitution, the main text of Article 22 of the 「Local Autonomy Act」 should be amended and the proviso clause stipulating legal reservation should be deleted. In relation to individual Statutes, it is desirable to abolish group delegated affairs, agency delegated affairs, and joint affairs regulated by individual Statutes. In this case, it is necessary to set a sufficient period on the implementation date to prevent confusion in execution that may occur due to the abolition of delegated affairs. In addition, it is necessary to refrain from stipulating excessively detailed local government affairs in individual Statutes. Among national affairs, it is necessary to expand the scope of affairs by transferring them to local governments that are suitable to be handled by local governments. However, since the strengthening of autonomous legislative power as above is ultimately for the rights and interests of residents, even if the autonomy legislative power is strengthened, such as by enacting autonomy regulations with intrusive content, it should not violate the law, and general laws such as trust protection and proportionality principles must be followed In order to realize democracy through decentralization, it is essential to strengthen autonomous legislative power. Of course, as legislative authority is strengthened, the responsibility of local governments should be enhanced. To this end, amendments to the Constitution, Local Autonomy Act and individual statutes and democratic control systems must be followed. Although the Local Autonomy Act has been recently revised, it is regrettable that there is no significant difference from the existing framework related to autonomous legislative power. In the future, there should be a revision of the law in the direction of expanding and strengthening the autonomous legislative power through continuous discussion

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서 론 1
• 제1절 연구의 목적 1
• 제2절 연구의 범위와 방법 3
• 제2장 자치입법권의 이론적 배경 6
• 제1절 지방자치의 의의와 헌법적 보장 6
• 1. 지방자치의 의의 및 기능 6
• 2. 지방자치의 본질 8
• 3. 지방자치의 헌법적 보장 10
• 제2절 자치입법권의 의의 및 범위 15
• 1. 자치입법권의 의의 및 법적 성격 16
• 2. 자치입법권의 종류 19
• 3. 국가와 지방자치단체의 사무 21
• 4. 사무권한의 원칙 23
• 5. 사무의 종류와 구분기준 28
• 제3절 자치입법권의 한계 34
• 1. 법률우위 원칙과 자치입법권 35
• 2. 법률유보 원칙과 자치입법권 41
• 3. 헌법의 개별 법률유보조항과 자치입법권 46
• 4. 소결 49
• 제3장 지방자치단체에서 기관 대립형 구조와 자치입법권 강화 50
• 제1절 지방자치단체의 기관구성 및 그 지위와 권한 52
• 1. 지방자치단체의 기관구성 52
• 2. 각 기관의 지위와 권한 53
• 3. 기관 대립형 구조와 자치입법권의 체계적 지위 55
• 제2절 기관 대립형 구조와 지방자치단체장 권한침해의 판례 유형 56
• 1. 인사권 56
• 2. 예산편성권 58
• 3. 행정조직편성권 59
• 4. 집행권 60
• 5. 소결 61
• 제3절 기관 대립형 구조와 지방자치단체장 권한침해 사례 62
• 1. 서설 62
• 2. 권한침해 관련 경기도 조례 사례 64
• 3. 소결 69
• 제4장 국가 법체계에서의 자치입법권 강화 73
• 제1절 개관 73
• 제2절 자치입법권 강화를 위한 헌법 개정 과제 75
• 1. 지방분권 이념 및 보충성의 명문화 75
• 2. 입법권의 귀속과 배분 77
• 3. 준법률적 효력의 부여 79
• 4. 법령우위 원칙의 완화 80
• 5. 침익적 사항에 대한 법률유보의 체계적 조정 82
• 제3절 자치입법권 강화를 위한 지방자치법 개정 과제 85
• 1. 자치사무 범위의 명확화 85
• 2. 법정수임사무의 도입 87
• 3. 지방자치법 제22조의 개정 91
• 제4절 자치입법권 강화를 위한 개별 법령에서의 개정 과제 93
• 1. 위임사무의 범위 조정 및 폐지 93
• 2. 공동사무의 주체 명확화 및 폐지 96
• 3. 법령에 의한 과도한 사무규율 자제 97
• 4. 사무의 지방이양 98
• 제5장 결론 103
• 참고문헌 106
• ABSTRACT 115