서울시 소규모 미집행 근린공원의 민간공원법 적용가능성 연구

국문 초록 (Abstract)

공원은 도시가 갖추어야 하는 기본적인 도시계획시설로써 지나친 도시확장을 제어하고 도시민의 삶의 질 향상에 중요한 역할을 수행한다. 그럼에도 불구하고 도심 내 산림이 공원으로 지정되는 경우 미집행여부와 관계없이 공원 이용이 가능하기 때문에 도로와 같은 도시계획시설과 달리 집행 필요성의 인식이 낮아 공공자금 유입의 후순위로 방치되어 왔다. 하지만 장기간 미집행으로 인해 발생하는 사유재산권 침해를 방지하기 위해 결정실효제가 도입됨에 따라 오랫동안 미뤄온 미집행공원을 해결하기 위한 적극적 대안이 시급한 상황이다. 이에 대한 대안으로써 재정된 『민간공원법』은 부족한 공공자금을 충당하기 위해 민간자본을 활용하여 공원을 조성하기 위한 제도적 장치이다. 하지만 『민간공원법』은 10만㎡이상 규모를 가진 도시공원으로 적용 범위를 한정함에 따라 상당수의 소규모 근린공원이 법의 테두리에서 벗어난다. 소규모 근린공원은 도심지에 위치하여 민간이 조성할 시 수익보장 과정에서 특혜 의혹 시비가 발생하고, 주변 시민의 이해관계가 얽혀있어 민간 개발보다는 국고를 통해 해결하는 것이 합당하다. 하지만 공공 자금을 통해 이를 해결할 가능성 또한 희박하다. 이는 현재 소규모 미집행 근린공원의 조성 가능성이 현저히 낮음을 의미한다. 이에 따라 야기되는 심각한 문제는 단순히 공원수의 감소가 아니다. 서울시의 경우 조성된 공원의 분포가 평준화되지 아니하여 송파구, 강남구 일대와 같이 충분한 공원이 조성된 지역과 달리 공원이 전무한 지역에 미집행 공원이 위치함에 따라 지역별 삶의 질 격차를 증가시킬 우려가 상당히 높다. 이는 지역별 격차로 인해 발생하는 도시문제를 더욱 악화시키고 열악한 지역 주민들에게 상대적 박탈감을 증가 시킨다. 도시공원은 누구에게나 동등하게 여유로운 삶을 제공할 수 있어야 한다. 특히 본 연구에서 다루는 소규모 미집행 근린공원은 도보로 10분 이내에 도달 가능하여 도시민 일상의 여가 활동을 수용함으로써 삶의 질에 직접적으로 영향을 미치기 때문에 대안 마련이 시급하다.

이에 따라 본 연구는『민간공원법』적용범위의 확대를 제안한다. 이는 미집행 문제를 해결하기 위해 조성된 법안으로 민간이 공원을 조성할 시 그에 상응하는 이익을 충분히 보장함으로써 민간자본 유입 가능성을 높이기 때문에 현행법 중 가장 실효성이 높다. 하지만 제정 당시 차용한 일본의『민간설립공원제도』와 달리『민간공원법』은 10만㎡ 미만 공원에 대한 민간자본 유입을 허용하지 아니하는 특징이 있다. 이는 공원의 지역적·위치적 특성에 의해 발생하는 차이점을 수용하지 못함에 따라 적용범위를 한정하고 현행법의 효용성을 상당히 낮춘다. 따라서 공원별 특성에 따른 면적 기준의 예외 적용은 미집행 문제를 해결하기 위한 가능성을 확대시킬 수 있다. 이에『민간공원법』적용범위 확대를 위한 타당성을 구축하고자 10만㎡ 미만 근린공원이 현행법에서 제외된 원인을 파악하고,『민간공원법』적용범위를 확대할 시 발생 가능한 문제점에 대한 대응 방안을 제시하였다. 즉 『민간공원법』은 공원 면적의 일부를 기부체납 하는 것을 조건으로 공원의 일부 면적을 용도 전환하여 개발을 허용하기 때문에 산지형 공원의 경우 산림의 훼손이 불가피하다. 따라서 국내의 경우 도시 난개발 을 제어하기 위해 산지를 공원으로 지정한 것을 감안하여 기존의 우수한 산림을 보호하고 도시 난개발 방지를 위해『민간공원법』적용이 가능한 미집행공원 범위를 설정하는 과정을 수행하였다. 이를 위해 미집행 근린공원의 유형을 구분하여 민간이 공원을 조성할 시 발생할 수 있는 도시환경에 불리한 공원유형을 파악하여 이를 제한하고 『민간공원법』적용이 가능한 공원을 최종적으로 제시하였다.

본 연구는『민간공원법』적용범위에 있어 10만㎡미만 면적 규제에 대한 의문으로 시작되었다. 이는 미집행 공원을 공공이 모두 수용하기엔 자본이 부족한 현시점에서 민간자본 활용이 불가피하기 때문에 다양한 방안을 열어둘 필요성이 있기 때문이다. 물론 미집행 근린공원을 해결하기 위한 연구는 수년간 진행되었다. 하지만 10만㎡미만의 근린공원을 대상으로 2011년에 고시된 『민간공원법』적용 가능성을 연구한 사례는 전무하다. 따라서 본 연구가 가지는 필요성과 시의성이 높다. 하지만 이 또한 미집행 문제를 해결하기 위한 하나의 방법 제시일 뿐이다.. 해당 지자체는 공공 자금의 확보 및 시민의 기부금 조성 등 실효성 있는 대책 마련을 위해 지속적인 노력을 반드시 함께 진행하여야 할 것이다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 ·················································1
• 1절 연구의 배경 및 목적 ··········································1
• 1. 연구의 배경 ·················································1
• 2. 연구의 목적 ·················································5
• 2 절 선행연구의 검토 및 연구방법 선정·····························6
• 1. 선행연구의 검토 ·············································6
• 2. 연구의 흐름 ·················································8
• 제2장 실효제 영향하의 근린공원 현황 ························9
• 1절 조사방법 ·····················································9
• 1. 조사범위의 설정 ·············································9
• 2. 기존자료 분석을 통한 조사방법 설정 ·························11
• 2 절 현행법에서 제외된 미집행 근린공원 현황 ·····················13
• 1. 10만㎡이하의 도보권·생활권 근린공원 현황 ···················13
• 1.1 특징 ····················································13
• 1.2 집행공원 현황조사 ·······································14
• 1.3 미집행공원 현황조사 ·····································18
• 2. 10만㎡이하 사유지를 포함한 도시권·광역권 근린공원 현황 ·····22
• 2.1 특징 ···················································22
• 2.2 미집행공원 현황조사 ·····································23
• 3. 현황의 종합 ················································26
• 3 절 미집행 근린공원의 영향력 검토·······························27
• 1. 기준의 설정 ················································27
• 1.1 영향력 범위설정 ·········································27
• 1.2 영향력 평가기준 ·······································28
• 2. 영향력 평가 ···············································29
• 4 절 소결························································33
• 1. 미집행공원의 집행 필요성 ···································33
• 2. 영향력별 미집행공원 특성분석 ·······························36
• 제 3장 민간공원법의 적용가능성·······························40
• 1절 법의 필요성 ·················································40
• 1. 현 제도의 문제점: 동빙고공원 사례 ··························41
• 1.1 공공 공간의 사유화 ·····································41
• 1.2 사유재산의 침해 ·········································43
• 1.3 제도의 부재 ·············································45
• 2. 공원 민간개발을 위한 법의 역할 ·····························49
• 2 절 유사법 비교를 통한 민간공원법의 선정 ·······················51
• 1. 민간 공원조성의 법적근거 ···································51
• 1.1 민간 투자법의 검토 ······································51
• 1.2 민간 공원법의 검토 ······································54
• 2. 유사법 비교를 통한 민간공원법의 선정 ·······················55
• 2.1 선정 근거 ···············································55
• 2.2 합리적 법의 선정 ········································57
• 3 절 민간공원법 적용가능성 검토··································58
• 1. 민간공원법 검토 ············································58
• 2. 민간공원법 적용범위의 확대 제안 ···························62
• 2.1 일본 민간공원설립제도의 검토 ···························62
• 2.2 현 민간공원법의 한계점 ··································66
• 3. 민간공원법 확대 적용 시 기대효과 ···························68
• 제4장 민간공원법 적용범위의 설정 ···························69
• 1절 적용범위 설정의 필요성 ······································69
• 2절 적용범위의 설정 ·············································70
• 1. 미집행 근린공원의 유형화 ···································70
• 1.1 유형화 목적 및 방법 ·····································70
• 1.2 소규모 미집행 근린공원의 유형 ···························71
• 2. 유형별 민간공원법 적용범위 설정 ····························72
• 2.1 산림 연접형 근린공원 ···································72
• 2.2 산지형 근린공원 ········································75
• 2.3 평지형 근린공원 ·········································78
• 3 절 소결························································84
• 제 5장 결론····················································86
• 1. 민간공원법 적용공원 선정 ···································86
• 1.1 근린공원의 유형검토 및 평가 ····························87
• 1.2 결론 ····················································90
• 2. 연구의 한계와 의의 ·········································92