지방자치단체 행정구역 통합의 재정효율성 성과 평가

국문 초록 (Abstract)

□ 연구목적 ○ 지방자치 도입 이후 지난 20여 년간 지방행정체제 개편, 즉 지방자치단체의 통합에 대한 논의는 꾸준히 지속되어 오고 있음. - 향후에도 본격적인 저성장 · 저출산 · 고령화 등의 경제상황이나 인구구조 변화 등으로 인하여, 자치단체들의 규모의 경제 실현이나 지역균형발전 등을 이유로 한 자치단체의 통합에 대한 논의는 줄어들지 않을 것으로 예상됨. ○ 중앙정부는 통합 자치단체들에 대해 추가적인 재정적인 지원을 시행하고 있으나, 이러한 지원은 한시적으로 적용되고 있음. - 통합 자치단체들에 대한 행정적 재정적 특례는 「도농복합시특례법」(1995년 시행)과 이를 대체한 「지방분권법」(2010년 시행)에서 규정되어 있으며, - 그 내용은 불이익배제의 원칙, 예산에 관한 지원 및 특례, 통합자치단체에 대한 특별지원, 그리고 보통교부세 산정에 관한 특례 등으로 정리할 수 있음. - 보통교부세 특례 조항은 개별 법률에 따라 다르게 규정되어 있으나, 본 연구의 대상으로 삼은 자치단체 통합에 대해서는 통합 이후 5년간 기준재정수입액의 분리산정, 추가 5년간에 대해 기준재정수요액에 보정률을 적용, 그리고 폐지되는 시와 군 지역에 각각 특별교부세 20억 원을 지원하도록 규정하고 있음. - 이러한 재정적인 특례 규정이 존재함에도 불구하고 자치단체 통합은 지역 균형발전 등 예상치 못한 추가적인 재정수요를 발생시키고 있으며, 일부 통합자치단체들은 재정적인 곤란을 겪고 있음. ○ 이에 따라 본 연구에서는 1995년 통합된 자치단체들을 대상으로 최근까지의 재정효율성 평가를 목적으로 함. - 그동안 다수의 통합에 대한 연구가 다수 진행되어 왔으나, 이들 연구는 통합 자치단체에 대한 상위정부의 재정적 지원이 존재하고 있던 시점들을 대상으로 함. - 본 연구에서는 시계(視界)를 2014년까지 확장하여, 통합 이전부터 최근까지 통합 자치단체의 재정효율성을 평가하는 것을 목적으로 함. □ 통합의 논거 ○ 중앙정부가 통합의 긍정적인 기대효과로 내세운 것은 다섯 가지 정도로 요약할 수 있음. - 지역균형발전, 규모경제 달성과 행정 효율성의 증진을 통한 경쟁력을 강화, 주민들의 생활권과 행정구역의 일치, 행정비용 절감을 통한 재정적 경쟁력의 확보, 외부효과 내부화 ○ 이러한 긍정적인 기대효과에도 불구하고 통합에는 부정적인 효과도 예상됨. - 행정수요의 이질성, 농촌지역의 소외, 도시규모의 광역화로 주민들의 요구에 민감하게 대응하지 못할 가능성, 주민과 지방자치단체의 관계가 약화로 인한 공공서비스 품질저하, 오랜 시간 동안 형성되어진 지역의 정체성을 상실 □ 통합 자치단체에 대한 재정적 특례 규정 ○ 자치단체들의 통합을 유도하기 위해 통합 자치단체에 대한 행정적 및 재정적 지원을 규정하는 법률이 시행됨. - 1995년에 「도농복합시특례법」이 시행되었으며, 이 법률은 2010년에 「지방분권법」으로 대체됨. ○ 「도농복합시특례법」의 재정적 특례 규정 - 통합 이후 5년간 보통교부세를 산정할 때 동과 읍·면 지역을 분리하고 동 지역은 시의 산정기준을, 읍·면 지역은 군의 산정기준을 적용. - 분리산정 기간이 종료된 이후 보통교부세의 급격한 하락을 방지하기 위해 향후 5년간 통합 자치단체 기준재정수요액에 보정률을 적용. - 통합으로 폐지되는 시와 군 지역에 각각 특별교부세 20억 원을 지원하도록 규정. (2009년부터는 지원하는 특별교부세 규모를 50억 원으로 상향조정) ○ 「지방분권법」의 재정적 특례 규정 - 통합자치단체의 재정부족액이 통합으로 폐지된 자치단체들의 재정부족분보다 적을 경우 4년 동안 차액만큼을 매년 보정 가능함. - 보통교부세 산정 시 통합으로 폐지되는 자치단체의 보통교부세 총액의 6%를 향후 10년 동안 추가로 지원. - 특별시나 광역시가 아니면서 인구 50만 명 이상 또는 100만 명 이상의 대도시에 대해 서는 도세의 6.2%에 해당하는 금액을 징수교부금에 추가하여 교부하고, 소방시설에 충당하는 특정부동산분 지역자원시설세는 시세로 하는 규정. □ 해외사례 및 시사점 ○ 본 연구는 해외사례로 일본과 미국의 행정구역 통합을 살펴보았음. ○ 일본은 중앙정부 주도로 기초자치단체인 시·정·촌의 통합을 진행하여 왔으며, 행정구역의 수가 대폭 감소하는 등 가시적인 성과는 달성한 것으로 평가됨. - 일본의 경우 중앙정부가 정책목표에 따라 가이드라인을 제시하고, 지방정부가 이에 참여하는 방식으로 합병이 이루어짐. - 통합 목적은 경제적 효율성 및 지역분권 강화와 더불어 주민 서비스 대응에도 초점을 맞추고 있음. - 일본 자치단체 통합은 운영의 전문성 강화, 주민 서비스 개선, 인건비 및 시설비 절감 등의 긍정적인 평가 이외에 외각 지역의 문제, 주민과의 소통, 주민들에 대한 공공서비스 질의 저하 등 부정적인 평가도 존재함. ○ 미국은 기초자치단체에 해당하는 시 등은 개별 주(州)의 관할하에 있어 우리나라와는 상이한 지방조직 체계를 가지고 있기 때문에 직접적으로 비교하기는 곤란함. - 미국의 지방정부 결합은 상위정부의 정책적 고려사항이 아니며 개별 지방정부와 주민들의 결정에 의해 발생함. - 따라서 통합이 산발적으로 발생하고 있으며 다양한 통합 유형이 존재하는 것을 확인하였음. - 몇몇 시·카운티 통합의 재정효과를 살펴본 연구에서는 통합으로 인해 주민 1인당 세출 규모가 오히려 증가하는 것으로 보고하고 있음. ○ 해외사례를 통해 국가마다 다양한 행정체계를 가지고 있으며 개별 나라마다 자치단체의 통합을 주도하는 주체나 목적을 다르게 설정하고 있음을 확인하였음. - 통일된 기준에 따라 통합의 성패를 판단하고 평가하기보다는 결과를 다양한 각도에서 해석하는 방향이 바람직할 것으로 판단됨. □ 재정효율성 평가 ○ 규모의 경제 달성 여부 - 통합 이후 최근까지 시의 최소효율인구는 연평균 1.15% 증가하는 것으로 추정됨. - 통합 이전에 통합 대상시의 인구는 최소효율인구 대비 20%대 초반 수준이었으나, 통합 이후 30% 중반 수준까지 확대되었음. - 이런 결과를 통해 공공서비스의 한계비용을 낮추기 위하여 지방자치단체의 인구 규모를 확대하고자 했던 목표는 단기적으로 미미하게나마 달성한 것으로 보임. - 하지만 이후 최소효율규모 대비 인구 비중이 30%대 초반으로 낮아지고 있는 점을 보았을 때, 장기적으로 통합시의 규모경제 실현을 통한 재정효율성 강화는 달성되지 못한 것으로 판단됨. - 인구와 세출 규모를 기반으로 하는 최소효율인구규모는 통합 이후 지속적으로 증가했기 때문에, 통합시 인구가 최소효율인구규모보다 빠르게 증가하지 않을 경우 장기적으로 규모의 경제를 달성하기 어려움. ○ 통합의 기대효과로 제시된 행정비용 절감, 지역균형발전, 재정효율성 강화 등의 분야를 살펴보기 위하여 세출과 세입 측면으로 구분하여 단·장기효과를 검토하였음. ○ 행정비용 절감 효과는 거의 나타나지 않는 것으로 판단됨. - 단기적으로 통합시의 인건비나 물건비의 변화가 비통합시에 비해 거의 차이를 보이지 않으며, 장기에는 통합시의 인건비나 물건비의 변화가 비통합시에 비해 높은 것으로 나타나 통합으로 인해 행정비용이 오히려 증가되고 있었음. ○ 통합시의 지역균형발전은 다소 효과가 있는 것으로 나타남. - 통합시의 자본지출은 장기적으로 비통합시에 비해 높은 것으로 나타나, 통합시가 관할구역 내의 발전을 위해 의도적인 투자지출을 증가시키는 것으로 보임. - 이러한 현상의 이면에는 「도농복합시특례법」에 규정되어 있는 중앙정부나 상위 지방자치단체의 행정적·재정적인 지원특례도 한 몫을 담당하고 있는 것으로 판단됨. - 취득세와 등록세 징수액의 변화율과 주민세와 재산세 징수액의 변화율은 비교집단에 비해 높아 대체로 통합으로 인해 지역균형발전은 효과가 있는 것으로 볼 수 있음. ○ 자체재원 충당능력과 세출 자율성을 진단하기 위해 살펴본 자체수입과 자주재원의 비중의 변화는 해석에 다소 유의할 필요가 있음. - 세입 대비 자체수입과 자주재원의 비중은 해당 자치단체의 재정력 수준을 검증하는 것이므로 통합시의 재정력이 통합시점보다 높아졌는지, 낮아졌는지에 대해 평가하는 것이 적절할 것으로 판단됨. - 도농 통합 직후, 재정력이 열악한 군 지역은 통합으로 인해 재정력이 강화된 것으로 보이지만 시의 입장에서는 자체수입이나 자주재원의 비중이 종전보다 낮아져 통합으로 인해 오히려 재정력이 약화되었다고 할 수 있음. - 장기적인 관점에서는 통합시의 자체수입 및 자주재원의 비중이 하락 추세를 보이고 있지만, 이는 시군의 통합 측면에서 접근하기보다 전 지방자치단체의 자체재정 조달 능력과 세출 자율성이 약화되고 있는 현상으로 볼 수 있을 것임. - 따라서 통합 자치단체뿐만 아니라 전 자치단체의 재정력 강화를 위한 근본적인 방안이 마련될 필요가 있을 것으로 판단됨. ○ 다음으로 「도농복합도시특례법」에서 규정하고 있는 통합시에 대한 재정적인 특례 효과에 대해 살펴본 결과, 통합시와 비통합시 사이의 지방교부세 변화 양상에서 뚜렷한 차이를 발견할 수 없었음. - 이런 결과를 놓고 볼 때, 기준재정수요액 산정에 있어 시 지역의 동과 군 지역의 읍·면을 분리하여 산정하도록 하는 특례 규정은 도농통합시의 지방교부세에 아무런 영향을 미치지 못하는 것으로 보임. ○ 이상으로 도농 통합의 기대효과 가운데 규모의 경제 실현, 지역균형발전, 행정비용 절감 등 세 가지 목표를 살펴본 결과, 장기적으로 자치단체의 통합은 규모의 경제를 달성하지 못하고 행정경비 절감이나 자치단체의 재정력 강화 효과도 나타나지 않은 것으로 판단됨. - 통합시에 대한 재정적 특례 또한 그 효과가 나타나지 않는 것으로 판단되나, 지역균형 발전 측면에서는 자본지출이 확대되어 일부 효과가 있는 것으로 보임. □ 정책제언 ○ 광역거버넌스 제도의 도입 - 최현선(2012)에서는 자치단체 간의 통합보다 자치단체간의 상생발전을 위한 지역 거버넌스 체제로 전환을 주장하고 있음. · 이 연구에서는 미국의 사례를 통해 지역 간 통합보다 지역 거버넌스를 통해 자치단체들의 재정력을 강화할 수 있다고 주장함. - 광역거버넌스는 가운데 행정적 광역거버넌스, 재정적 광역거버넌스를 통합을 통하지 않고도 지방자치단체의 행정적·재정적 문제를 해결할 수 있는 대안으로 제시함. · 행정적 광역거버넌스는 가장 일반적인 형태로 지방정부 간 공공서비스 제공하는 일종의 지방정부 사이의 합의과정으로 정의될 수 있으며, · 재정적 광역거버넌스는 주로 공공서비스, 빈곤문제, 광역교통 문제, 지역경제 개발 등과 같은 이슈들과 관련하여 광역지역의 재원조달이나 지출 체계를 만드는 것임 - 우리나라 지방자치단체 중에서 이러한 행정적 광역거버넌스와 거의 유사한 제도를 도입하고 있는 지역의 사례가 있음. · 충청남도 천안시는 기반시설임에도 혐오시설로 분류되는 생활폐기물 소각시설을 활용하여, 천안시의 생활폐기물뿐만 아니라 경기도 평택시에서 배출되는 생활폐기물의 일부를 소각처리함으로써 세외수입 증진을 가져옴. · 전라북도 정읍시는 화장시설을 전라북도 관내에 위치한 고창군과 부안군과 화장시설을 공유함으로써 세외수입 규모를 확대시키고 있음. · 해당 사례들은 타 지역에서 발생하는 문제를 해당 지역에서 해결하고자 한다는 지역주민들의 저항도 있었지만(NIMBY 현상), 자치단체의 주민들을 대상으로 하는 홍보와 설득과정을 거쳐 지역 간 협업을 이루고 지역의 재정력도 강화된 사례임. - 이러한 사례들을 고려한다면, 효과가 보장되지 않고 상대 자치단체와의 합의를 도출해 내기 까다로운 자치단체 간 통합보다는 광역거버넌스 제도의 도입을 통해 지방자차단체 간의 상생을 도모할 수 있을 것으로 판단됨. ○ 법적 제도적 장치 강화 - 2000년대 들어와 우리나라의 잠재성장률은 하락추세를 보이는 등 본격적인 저성장 하에 놓여 있고, 저출산 ·고령화 등의 인구구조 변화 등으로 인해 상당수의 도시 및 농촌지역의 인구감소와 열악한 재정상황이 발생할 가능성이 높음. · 이로 인해 향후에도 자치단체들의 규모의 경제 실현이나 지역 균형발전 등을 내세워 자치단체의 통합에 대한 논의는 줄어들지 않을 것으로 예상됨. - 결국 인구가 감소하고 재정력이 열악한 자치단체들은 불가피하게 자치단체 통합을 선택할 수밖에 없는 상황에 처할 수도 있으므로, 향후 발생할 통합을 위한 법적 제도적 장치를 강화해야 될 필요성이 제기됨. - 우선 통합시에 대한 재정적 특례 규정을 현재보다 강화할 필요성이 있음. · 2010년에 통합한 창원시는 인구 100만 명 이상을 넘어서 보통교부세 산정 특례뿐만 아니라 대도시에 대한 특례를 적용받고 있음에도 불구하고, 재정자립도와 재정자주도는 통합 이후 하락하고 있음. · 인구가 적고 관할 면적이 넓어 자치행정을 수행할 수 없을 정도로 재정력이 열악한 단체가 그렇지 않은 자치단체와 통합할 경우, 후자의 재정적 경쟁력은 급격하게 하락할 것이 예상되므로 통합 자치단체에 대해 재정적인 지원을 집중할 필요가 있음. - 둘째, 통합으로 인해 절감된 비용은 주민들의 혜택으로 전환할 필요성이 있을 것임. · 최영출(2009)에 의하면 영국의 경우 자치단체가 통합하여 절감되는 비용이 주민들이 납부하는 세금 인하와 함께 향후 예산배정에 고려할 수 있도록 하고 있음. · 향후 통합으로 인해 절감되는 비용은 지방세의 탄력세율 적용 등을 통해 주민들에게 그 통합의 혜택이 돌아갈 수 있도록 하는 방안을 모색할 필요가 있음. - 셋째, 통합 후에 장기적인 비전을 제시하는 과정이 필요할 것으로 판단됨. · 통합을 주도하는 자치단체에서 상대 자치단체가 통합에 합의할 수 있도록 공식적이 고 장기적인 청사진을 구체적으로 제시하여 상대 자치단체가 통합에 적극적으로 참여할 수 있도록 유도하는 절차가 마련되어야 할 것으로 판단됨.