개발이익환수 방안에 관한 연구 = (A) Study on the Policy of openspace in kwangju city

국문 초록 (Abstract)

오늘날 대부분의 국가들이 개인의 자유로운 토지 이용에 따른 부정적 외부효과를 차단하기 위해 사적인 토지 이용을 규제하고 있는데 이러한 토지 이용 규제는 때로는 우발 손실 때로는 우발 이익을 가져오기도 한다. 토지에서 발생하는 우발 이익은 토지가 갖고 있는 생산력보다는 공공투자나 도시계획 결정 그리고 기타 사회경제적인 요인에 의해 형성된다는 점에서 토지 가치 증가로 인한 이익의 일부를 환수하는 당위성이 인정되고 있다.
우리 인간 활동의 대부분이 땅 위에서 이루어지는 까닭에 토지의 으뜸가는 유용성은 아마도 우리에게 삶의 터전 혹은 활동 공간을 제공한다는 점이다.
토지는 또한 개인이 선택할 수 있는 재산 보유의 한 형태로 또는 재산 증식의 수단으로 인식되며 물가 상승이 심한 상황에서는 토지는 좋은 투자 대상이 되며 이것은 자산으로서의 토지다.
토지는 단순한 상품이 아니라 인간 생활과 생산을 위한 불가결한 기반이기 때문에 그것이 농지이든 산람지이든 주거지이든 그 토지가 지니는 기능, 적성, 혹은 지역에 따라 공공복리를 위해 가장 값지게 그리고 가장 효율적으로 이용되지 않으면 안되고 그를 위해 적정한 규제가 가해지지 않으면 안 된다.
우리의 경제 성장 과정을 돌이켜 볼 때, 관(管) 주도의 급격한 경제 개발은 자연스럽게 재산으로서의 토지에 대한 수요가 매우 큰 비중을 차지하게 되었다. 이 결과 재산으로서의 토지에 대한 수요를 흔히 투기 수요 또는 가수요라고 부르기도 하며 이 투기수요 혹은 가수요와 결부된 소득을 불로소득이라고 부르기에 이르렀다. 토지이용 문제를 시장에 맡긴다는 것은 결국 사회적 신뢰를 잃은 지가(땅값) 체계를 의미하기도 한다.
최근 우리나라는 신도시개발, 기업도시, 행정복합도시, 혁신도시 등 다양한 국가 주도의 개발이 추진되면서 개발 이익에 대한 환수를 강화해야 한다는 여론이 매우 높아지고 있다. 토지 소유의 소수인에 의한 집중 현상이 사회적으로 큰 관심의 대상이 되었으며 개발 이익에 대한 환수의 정당성을 말해주고 있다.
실제로, 개발에 따른 빠른 지가 상승, 그리고 그에 대한 개인 및 위장 법인의 투기적 이익은 제대로 회수되지 못하고 있는 실정이며 투기적 투자자와 정보를 일부 선점한 일부 소수에게 개발 이익이 집중되는 불합리한 현상도 지속되고 있다. 따라서 토지 시장을 안정시키기 위하여, 지속가능한 국토관리를 위해서도 개발의 이익에 대한 환수 제도가 제대로 시행되어야 할 필요가 있다.
개발의 이익에 대한 환수에 대해 설명하기 위해서는 먼저 토지의 공개념에 대해 언급해야 하는데, “토지의 공개념”은 학문적 용어는 아니지만, 외국에서도 내용적으로는 오래전에 확립되어 있으며, 토지의 공공적인 성격을 강조하는 과정에서 쓰기 시작한 개념이다. 이것은 토지의 사적인 측면보다 ‘공공성’을 강조하는 모든 제도를 총칭하는 개념이다.
토지는 사유재인 동시에 공공재적 성격을 띠고 있으나 인간이 생산활동을 하는데 필수적인 기반인데도 공급이 한정되어있고 재생산이 불가능한 점을 고려 할 때 국토가 협소한 국가에서는 공공재적인 성격이 더욱 강조되고 있다. 그리고 토지에 대한 국민의 확고한 이념 정립이 필요하며 토지는 그 성격으로 보아 단순한 자산이 아니며, 공기와 같이 모든 국민이 생활하고 활동을 하는데 필요한 자원이므로 국민 모두가 필요한 만큼만 가져야 되며 필요 이상의 많은 토지를 보유하여 얻어지는 이익의 일부를 세금 등으로 환원해야 할 것이다.
이러한 취지에서 시행된 제도가 토지 공개념의 3대 법률이 택지 소유 상한제, 토지 초과 이득세, 개발 부담금이다.
그러나 이러한 세금 제도는 소유권에 관한 원칙, 헌법상의 평등에 관한 원칙 등과 충돌하는 결과, 또는 엄청난 조세 저항, 또는 외완위기를 겪으면서 유예되기도 하는 등, 위헌시비와 경제적 상황이 겹치면서 사실상 모두 폐기처분되기도 했다. 이렇듯 ‘이상과 현실’의 괴리에서, 개발이익의 개념을 생각할 때 역시 사회적 환수대상으로 포함할 개발 이익의 범위 등도 연구되어야 하며, 결국 토지의 소유권이 개인에게 보장되는 사회에서(사유재산제도) 정상적인 토지 거래는 보장하면서도 이익을 제대로 환수하여 국가적으로 재분배하여 지역 균형발전에 활용할 수 있는 제도적 장치를 마련해야 할 것이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Today, most nations are regulating the private use of real estate for the purpose of preventing negative 'external-effects' caused by individuals' inappropriate misuse of land, which, sometimes, brings forth an unexpected losses or investment for. The unexpected profits in this process are made by investment for the common good, municipal development project, and various socio-economic factors rather by productivity and publicity of land itself. That is the reason why legitimate justification to redeem partial from the rise of land is accepted. Taking into account almost every of human is based upon the land, its most foremost usefulness lies in supplying us with ground and space of life.
Real estate, as a form of one's personal property, is generally regarded as a means of increasing one's wealth and, under any specific situation like inflation, can be the best object for investment. Land is not simply an possession but the most indispensable foundation on which human beings should rely toward better life, and therefore, must be used most meaningfully and efficiently in accordance with its function, characteristics, and regional advantages. Because of this, proper regulations are unavoidable.
Our past history with respect to economy tells us that the government-led rapid economical development had people be interested in estate as a profit-making property and its transaction. As a result, the demand and supply of real estate came to be called "venture demand" of "additional demand,"and, if associated with profits, called "the unearned income". Therefore, leaving the matters related to the proper use the price of land into the hands of the parties, which is the so-called the principle of market, might produce the social system with no trust and support of society.
Recently, in keeping up with a variety of government-dominated plans, such as Development Projects for New Cities, Enterprise-Centered City Project, Administration-Complex City Project, critical public opinions on the redemption of 'development profits' and excessive possession of land by only a few are getting empowered and widespread among nationals. It directly indicates that the social concerns of common people for real estate and its management on governmental level are rising and at the same time, the redemption of 'development profits' can be justified. Actually, not only steep rise in the price of real estate followed by development and a plenty of venture profits through camouflaged corporation are not fully being redeemed, but also the unreasonable phenomena that a small minority of investors monopolize investment-related information keep on happening. Therefore, for the stability of real estate market and the constantly efficient management of national land, the policy of the redemption applied to 'development profits' must, at its fullest level, be enforced in tight direction.
To have better understanding of what the policy of redemption is, we, first, need to explain "the public concept of land ownership." Even though it is not a technical term, the concrete and intentions the concept implies has been established well in foreign countries, The core of this concept is to put more emphasis on the public aspects of land on the private aspects. Specifically speaking, real estate has both private characteristics and public characteristics. However, considering that land, as an indispensable foundation of all economic activities, is very limited in the and impossible to reproduce, the public characteristics of land must be more emphasized in a small country like Korea. It compels us to have right and clear attitude toward real estate. Real estate is not simply a means to seek one's own profits but is one of the most important natural resources for human beings as water and air. Therefore, the land must be equally shared and possessed on need basis. but if there are profits made from possessing a lot of land, some of them must be returned to society. To serve the public characteristics of land, three policies of government were announced: Limit on Possession of Residential Land, Taxation on Surplus-Profit of Land, and Allotment Charge for Development-Purpose. However, these were not put into practice due to the issues of the Constitution and the crisis of economy. First of all, three policies mentioned above are directly against the principles of equality and ownership guaranteed by the Constitution. Second, there was immense resistance against the taxation policies of government and the crisis of economy had negative influences on the whole nation. It shows the extreme gap existing between ideal and reality, so we need to reexamine and re-study more accurately on the concept and range of 'development profits.'
In conclusion, we are in the society that the private ownership of real estate is guaranteed, and therefore, feel obligated to have to make socio-political laws to make it possible to redeem and redistribute a huge amount of 'development profits' for the sake of balanced development of national land with normal transaction of real estate legally protected.

목차 (Table of Contents)

• ＜국문초록＞ = ⅰ
• 목차
• 제1장 서론 = 1
• 1. 문제제기 및 연구의 목적 = 1
• 2. 연구범위 및 방법 = 2
• 제2장 토지의 소유권에 대한 고찰 = 4
• 제1절 토지의 특성 = 4
• 1. 토지에 대한 두 가지 시각 - 시장지향과 계획지향 = 4
• 2. 토지의 특성 = 6
• 제2절 토지사상의 개관과 시사점 = 9
• 1. 서구사회의 토지사상 = 9
• 2. 시사점 = 15
• 제3절 헌법과 민법으로 살펴본 소유권의 실제 = 16
• 1. 헌법과 민법상의 토지소유권 보장 및 제한 = 16
• 2. 토지 관련 개별 법률에 나타난 토지의 공익 개념 = 18
• 제3장 토지소유현황과 개발이익 이론 = 20
• 제1절 토지공개념과 개발이익환수제도 = 20
• 1. 토지공개념의 내용 = 20
• 2. 토지공개념 제도의 도입배경과 내용 = 22
• 제2절 개발이익 환수의 이론 = 27
• 1. 개발이익의 개념 = 27
• 2. 개발이익의 발생과정 = 28
• 3. 개발이익 환수의 근거 = 32
• 제3절 외국의 개발이익환수제도 = 37
• 1) 영국 = 37
• 2) 미국 = 38
• 3) 독일 = 38
• 4) 일본 = 39
• 제4절 개발이익환수제도의 내용과 문제점 = 39
• 1. 우리나라 토지소유 실태와 개발이익환수의 필요성 = 39
• ① 토지소유의 현황 = 39
• ② 주택소유의 현황 = 44
• 2. 우리나라의 개발이익 환수제도의 내용 = 45
• 3. 개발이익환수제도의 문제점 = 48
• ① 개발이익환수제도의 전반적인 운영실태 = 48
• ② 정책수단별 개발이익의 처리실태 = 54
• (1) 양도소득세 = 54
• (2) 개발부담금 = 54
• (3) 수익자부담금 = 55
• (4) 토지초과이득세 = 55
• (5) 정책수단별 개발이익의 처리 실태의 종합 = 56
• 제4장 결론 : 개발이익환수제도의 개선방안 = 57
• 제1절 개발이익환수제도 개선의 전제 = 57
• 제2절 개발이익 환수제도의 개선방안 = 58
• ＜Abstract＞ = 63