한국과 영국의 도시재생 거버넌스 유형 분석 연구 = A Study on the Analysis of Urban Regeneration Governance Types in South Korea and the United Kingdom|RISS 상세보기

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Urban regeneration refers to the economic, social, physical, and environmental revitalization of cities that are declining due to population decline, changes in industrial structure, urban sprawl, and deterioration of residential environments by strengthening local capabilities, introducing and creating new functions, and utilizing local resources (Special Act on Revitalization and Support of Urban Regeneration, 2022. 12). Unlike other countries, Western cities that first experienced urban decline in the 1970s implemented urban regeneration projects to revitalize their cities once again, and the United Kingdom began to explore urban regeneration strategies in the second half of the 20th century when changes in industrial structure led to urban decline. In the case of urban regeneration, traditional, unilateral policy-making is not enough to effectively solve complex urban problems. This means that it is necessary to introduce a governance system that involves and collaborates with stakeholders in urban regeneration projects.
In urban regeneration, governance refers to all public activities or interactions that various urban regeneration entities perform through mutual cooperation and collaboration to revitalize a declining city, and defines that the state, local governments, local residents, public institutions, and various related organizations and individuals can participate as urban regeneration entities. Based on the background of urban regeneration in the UK, British urban scholar Andrew Tallon (2009) classified the types of governance that operate in urban regeneration projects into four types of urban regeneration governance: top-down regeneration, bottom-up regeneration, market-led regeneration, and property-led regeneration. The importance of proper functioning of governance in the process of promoting urban regeneration projects has been continuously raised, and continuous research is necessary.
Since 2006, the Korean government has adopted urban regeneration as one of the country's future new growth engine industries, and has formed the Urban Regeneration Project Group to conduct R&D projects on urban regeneration policies, systems, legal systems, and environments. However, despite these urban regeneration policies, systems, and legal systems, the concept of urban regeneration and approaches to various types of urban decline are still ambiguous. Therefore, from the perspective of promoting the effective implementation of urban regeneration projects and establishing an appropriate governance structure, this study examines the cases of urban regeneration projects in the United Kingdom, which has promoted urban regeneration before Korea and has developed its cities by recognizing the importance of governance, based on Andrew Tallon's (2009) four types of urban regeneration projects: stakeholder-led regeneration, resident-led regeneration, and market-led regeneration, By examining the cases of urban regeneration projects in Korea, which started urban regeneration projects relatively late, based on the four types of urban regeneration governance, this paper aims to provide clues on the approach of each type of urban regeneration governance to overcome urban decline by exploring the direction that urban regeneration in Korea should go and what should be considered.
The scope and method of this study were urban regeneration projects in Korea and the UK, and cases of urban regeneration projects in each country that can be classified based on the four types of urban regeneration governance of Tallon (2009) were selected through prior research and literature review. The cases of government-led regeneration were: Docklands Development Corporation, London, Castle Vale, Birmingham in the UK; Beautiful Making in Buk-gu, Gwangju and Theme Space Creation Project along the Railroad in Ansan in Korea; resident-led regeneration cases were: Coin Street Communities Builders, Northmoor Manchester in the UK; Seoul Pilot Project for Creating a Livable Village and Incheon Cultural Street Activation Project in Korea; market-led regeneration cases were: King’s Cross Development, Thames Gateway, London in the UK; Balsan Creative Culture Village in Gwangju and Renaissance Urban Regeneration Project in Changwon-Masan in Korea; and finally, landowner-led regeneration cases were: Hartcliffe-Withywood, Bristol, Glasgow Clyde Waterfront in the UK and Cheonan in Korea. The Dongnam-gu Office Complex Development Project and the Cheongju City Tobacco Manufacturing Plant Remodeling Project were selected as examples, The research method is to clarify the relationship between urban regeneration projects and governance through theoretical examination of urban regeneration and governance, examine the urban regeneration governance types of Tallon (2009), analyze the regeneration background, characteristics, and participating stakeholders of urban regeneration projects in each country selected based on the urban regeneration governance types, and based on the results of the analysis, examine the two analysis items of organizational structure composition and promotion method and funding and support method, which are important elements related to governance in urban regeneration projects in Korea and the UK, and provide implications by examining the differences in governance in urban regeneration projects by type. Based on the results of the analysis of the above cases, the following conclusions and implications are presented regarding the basic direction of urban regeneration.
First, the comparative utilization of urban regeneration governance types. In the case of the UK, the four types are utilized relatively balancedly, and each type pursues a balance of publicness and efficiency with institutional and financial foundations, making it possible to maintain the convenience of government legal and financial support. However, in the case of Korea, most urban regeneration projects are government-led and market-led regeneration, with policies still being enforced. There are various reasons for this, such as centralization, insufficient related legal systems, and the unilaterality of the top-down promotion system.
Second, there is a lack of legislation and institutionalization for various funding and support. Funding and support methods are key elements that enable the actual operation of urban regeneration governance. The UK has institutionalized various funding channels, so it can maintain urban regeneration projects of the urban regeneration governance type and operate sustainable regeneration projects based on collaboration among stakeholders. On the other hand, Korea relies on a central government-led subsidy system focused on government-led regeneration, so resident-led and landlord-led regeneration types, excluding market-led ones, have weak independent financial bases or laws and institutinnons. Korea needs institutional diversification of the financial structure that reflects the characteristics of each type and regional demand, as well as the introduction of social finance, public-private partnership investment funds, and similar systems to those in the UK.
As seen through this study, each type of urban regeneration governance has clearly different outcomes and limitations depending on the structure of funding, organizational system, and policy support system, and the ability to design and coordinate this institutionally is the key to the sustainability of urban regeneration policy and the recovery of local communities. Although the system was created through a verification process of long-term research and test beds, there are many tasks that need to be refined as there are many new attempts. In order for the newly enacted laws to be established as stable systems that will lead Korea’s urban regeneration in the future rather than just a passing fad, they need to be supported by a more solid logical foundation and detailed operational plans for each area of organization, planning, and support. I believe that this will be a strategic turning point that goes beyond the physical regeneration of the city and lays the foundation for social resilience and community self-reliance.

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국문 초록 (Abstract)

도시재생은 인구의 감소, 산업구조의 변화, 도시의 무분별한 확정, 주거환경의 노후화 등으로 쇠퇴하는 도시를 지역역량의 강화, 새로운 기능의 도입·창출 및 지역자원의 활용을 통하여 경제적·사회적·물리적·환경적으로 활성화시키는 것을 말한다(도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법, 2022. 12). 1970년대 다른 나라들과 달리 먼저 도시쇠퇴를 경험한 서구 도시들은 다시 한번 도시를 활성화 시키기 위해 도시재생사업을 시행했고, 영국은 20세기 후반에 들어서며 산업구조의 변화로 도시가 쇠퇴하게 되면서 도시재생 전략을 모색하기 시작했다. 도시재생의 경우 전통이고, 일방적인 정책 결정 방식만으로는 도시의 복잡한 문제를 효과적으로 해결하는데 한계가 있다. 이는 도시재생사업에서 이해관계자가 참여하고 협력하는 거버넌스 체계의 도입이 필요다는 것을 말한다. 도시재생에서 거버넌스는 다양한 도시재생 주체가 쇠퇴하는 도시를 활성화 시키기 위해, 상호 협력·협업하여 수행하는 모든 공공활동 또는 상호작용을 말하며, 국가·지방단체·지역주민·공공기관은 물론 관련 다양한 조직과 개인이 도시재생 주체로 참여할 수 있다고 정의하고 있다. 영국의 도시학자 Andrew Tallon(2009)은 영국의 도시재생 배경 아래, 도시재생사업에서 작동하는 거버넌스에 대한 유형을 관주도재생(), 주민주도재생(), 시장주도재생(), 지주주도재생() 4가지의 도시재생 거버넌스 유형으로 분류하여 설명 했다. 이와 같이 도시재생사업의 추진과정에서 거버넌스가 제대로 작동해야 함의 중요성은 지속적으로 제기되어 왔고, 꾸준한 연구가 필요한 실정이다.
우리나라는 정부는 2006년부터 도시재생 분야를 국가의 미래 신성장 동력산업의 하나로 채택하고, 도시재생사업단을 구성하여 도시재생의 정책, 제도, 법체계 및 환경 등에 대한 R&D사업을 추진해 왔다. 그러나 이러한 도시재생정책, 제도, 법체계에도 불구하고 도시재생에 대한 개념과 다양한 도시쇠퇴 유형에 대한 접근방식은 아직까지도 모호한 상황이다. 따라서, 본 연구는 도시재생사업의 효과적인 추진과 사업구조 구축을 위해, 적절한 거버넌스를 구축하는 방안을 도모하는 관점에서, 우리나라보다 먼저 도시재생을 추진하고 거버넌스의 중요성을 인식하여 도시를 발전시켜 온 영국의 도시재생사업 사례들을 Andrew Tallon(2009)의 관주도재생, 주민주도재생, 시장주도재생, 지주주도재생의 4가지 도시재생 거버넌스 유형을 기준으로 비교적 늦게 도시재생사업을 시작한 우리나라의 도시재생사업 사례들을 살펴, 우리나라의 도시재생이 나아가야 할 방향과 고려되어야 할 사항을 모색함으로써 도시쇠퇴를 극복하기 위한 도시재생 거버넌스 유형별 접근방식에 대한 실마리를 제공하고자 한다.
본 연구에서의 범위 및 방법은 우리나라의 도시재생사업과 영국의 도시재생사업을 대상으로 하였으며, Tallon(2009)의 도시재생 거버넌스 4가지 유형을 기준으로 분류될 수 있는 각 나라의 도시재생사업 사례들을 선행연구, 문헌고찰을 통해 선정해 관주도재생의 사례인, 영국의 Docklands Development Corporation, London과 Castle Vale, Birmingham 사례, 우리나라의 광주 북구 아름다운 만들기, 안산시 철로변 테마공간 조성사업 사례, 다음은 주민주도 재생 사례로 영국의 Coin Street Communities Builders, Northmoor Manchester 사례, 우리나라의 서울 살기좋은 마을만들기 시범사업, 인천 문화거리 활성화 사업 사례, 시장주도 재생 사례로 영국의 King’s Cross Developmetn, Thames Gateway, London 사례, 우리나라의 광주광역시 발산창조문화마을, 창원 마산 르네상스 도시재생사업 사례, 마지막으로 지주주도 재생 사례로 영국의 Hartcliffe-Withywood, Bristol, Glasgow Clyde Waterfreon 사례, 우리나라의 천안 동남구청사 복합개발사업, 청주시 연초제조창 리모델링 사업 사례를 선정했고, 연구의 방법으로는 도시재생과 거버넌스의 이론적 고찰을 통해 도시재생사업과 거버넌스의 관계성을 규명하고, Tallon(2009)의 도시재생 거버넌스 유형에 대해 살펴보고, 도시재생 거버넌스 유형을 기준으로 선정된 각 나라의 도시재생사업 사례들의 재생 배경, 특징, 참여 이해관계자 등의 내용을 분석하고 분석된 결과를 바탕으로 우리나라와 영국의 도시재생사업에서 유형별로 분류하였을 때, 도시재생사업에서 거버넌스와 연관한 중요한 요소인 조직체계 구성 및 추진 방식과 자금조달과 지원방식의 두 분석항목을 살펴 각 유형별 도시재생사업에서의 거버넌스의 차이를 살펴 시사점을 제공하고자 한다.
이상의 사례에 대해 분석된 결과를 바탕으로 도시재생의 기본 방향에 대한 결론과 시사점을 제시하면 다음과 같다.
첫째, 도시재생 거버넌스 유형의 비교적 활용이다. 영국의 경우 4가지 유형이 비교적 균형있게 활용되고 있으며, 각 유형이 제도적·재정적 기반을 갖춘 상태에서 공공성과 효율성의 균형을 추구해 정부의 법적·재정 지원의 편의, 유지가 가능하지만 우리나라의 경우, 아직까지도 정책적으로만 강요할 뿐, 대부분의 도시재생사업은 관주도재생과 시장주도재생이다. 이러한 이유는 중앙집중화, 관련 법제도의 미흡, 하향식 추진체계의 일방성 등 다양한 요인이 존재한다.
둘째, 다양한 자금조달과 지원을 위한 법·제도화의 미흡이다. 자금조달과 지원방식은 도시재생 거버넌스의 실질적 작동을 가능하게 하는 핵심 요소로, 영국은 다양한 재원조달 경로가 제도화 되어 있어 도시재생 거버넌스 유형의 도시재생사업을 유지하며 이해관계자 간 협업 기반의 지속가능한 재생사업을 운영할 수 있다. 반면, 우리나라의 경우 관주도재생에 집중된 중앙정부 주도의 보조금 체계에 의존하고 있어, 시장주도를 제외한 주민주도와 지주주도재생 유형은 독립적인 재정 기반이나 법·제도가 취약한 상황이다. 우리나라는 유형별 특성과 지역 수요을 반영한 재정구조의 제도적 다양화와 함께, 사회적 금융, 민관협력형 투자기금, 영국의 유사한 제도의 도입이 필요하다.
이상으로 본 연구를 통해 살펴보면 각 도시재생 거버넌스 유형은 자금조달, 조직체계, 정책 지원체계의 구조에 따라 성과와 한계가 극명히 나뉘며, 이를 제도적으로 설계하고 조율하는 능력이 도시재생정책의 지속성과 지역공동체 회복의 핵심 관건이 된다. 오랜 연구와 테스트베드라는 검증과정을 통해 제도가 만들어지기는 하였지만, 새로운 시도가 많은 만큼 보다 정교화 해야 할 과제도 많이 남아있다. 새로 제정된 법들이 한번 유행하는 것이 아닌, 앞으로 우리나라의 도시재생을 이끌어갈 안정적 제도로서 자리매김하기 위해서는 조직, 계획, 지원 각각의 영역에 관한 지금보다 탄탄한 논리적 기반과 세부운영 방안들이 뒷받침 되어야 한다. 이는 도시의 물리적 재생을 넘어, 사회적 회복력과 공동체 자립의 기반을 다지는 전략적 전화점이 될 것이라 생각한다.

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도시재생은 인구의 감소, 산업구조의 변화, 도시의 무분별한 확정, 주거환경의 노후화 등으로 쇠퇴하는 도시를 지역역량의 강화, 새로운 기능의 도입·창출 및 지역자원의 활용을 통하여 경...

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