교육권한 영역별 지방교육자치제의 가치 구현에 대한 분석

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The purposes of this study are 1) to clarify the relationship between the
allocation of educational authority and the values embodiment of local control
of educational system that have been in effect until now, 2) to study
alternatives to realize the values of local control of educational system in
allocation areas of educational authorities and how much the difference of
perception in local control of educational system has been acknowledged, and
3) to analyze the relationship between the allocation of the educational
authority and the structure of local control of educational system based on
the results of this study. The major conclusions are as follows:
Firstly, the average value of the perception of educational personnel of
educational authority among central and local government was 2.37 on Likert
scale and 60.1 percent of the respondents perceived it negatively. There was
no statistically significant difference in perception between male and female,
but younger respondents(2.54) in their 20s and 30s reported a higher positive
value than those who are in their 40s(2.27) and over 50s(2.36). In addition, the sensibility of public educational personnel(2.60) in the distribution of
educational authority is higher than teachers’(2.35). It shows that the
allocation of educational authority in Korea has not been fully realized yet.
Secondly, the perception that allocation authorities on early childhood
education, such as pre-school, elementary, and secondary education, is a way
of realizing the values of local educational autonomy was 3.72 on average,
but the degree of realization on it is lower than that of perception, 2.96 on
average. Concerning the values, independence(3.84) and democracy(3.82) are
outranked on the perception of realization plan and the realization degree
shows the lowest score on political neutrality. The perception of distributing
authority on school system and policy making, which is a way of realizing
the values of local education autonomy, is 3.76 and the realization degree on
the same subject is 3.00. The perception of distributing authority on
curriculum and teaching-learning, which is a way of realizing the values of
local education autonomy, is 3.76 and the realization degree on the same
subject is 3.05. The perception of distributing authority on personnel matters,
which realizes the values of local education autonomy, is 3.27 and the
realization degree on the same item is 3.09. The perception of distributing
authority on establishment of school and facilities is 3.61 and the realization
degree on the same measure is 3.10. The perception that distributing authority
on student guidance and school parent is 3.70 and the realization degree on
the same is 3.03. The perception of distributing authority on educational
finance is 3.76 and the realization degree on the same scale is 3.00. The
results show that allocation areas of educational authority is a way that
realizes the value of local control of education system even if the realization
degree of each part is low.
Among each field of educational authorities, the areas that central
government shows higher expertise compared to a local one are school
system, policy making(53 percent), and educational finance(42 percent). The
areas that local government exerts are student guidance, school parent
(58percent), curriculum, teaching-learning(57 percent), and personnel matters(53
percent). For the local education autonomy to be in a full effect with regards to decentralization of management and finance, allocation of educational
authority is required to be achieved by implementing a structural change in
finance, which is highly depending on the central government.
Thirdly, the perception of the direct election of superintendent that realizes
the value of local control of education system reveals a high value, 3.38 on
average. In terms of age, respondents in their 20s and 30s show 3.60,
whereas 40s, 3.45, 50s, 3.31 respectively. Teachers and public educational
personnel show 3.45 and 3.11 respectively. According to the results, it turns
out that direct election of superintendent is a way that realizes the value of
local control of education system. To realize the value of local control of
education system, a candidate for the superintendent is expected to have some
experiences in education fields (75.7 percent). The value of direct election of
superintendent increases when the difference of political neutrality(β=.190) is
getting bigger, and decreases as the difference of efficiency increases.
Finally, the perception of educational board system, which realizes the
value of local control of education system, rates 3.45 on average. Both local
control of education system and the educational board system have relation
only with the establishment of schools and facilities (p<.05). The finding
raises a question about whether or not the educational board system
integrated into municipal assembly realizes the value of local control of
education system. Only 28.5 percent of respondents showed positive opinion
that educational board member sunset law is a way of realizing the value of
local control of education system. To make sure that the educational board
system works properly, which is the legislative organization for local control
of education system, the educational board system has to be discussed
seriously.

국문 초록 (Abstract)

중앙정부의 교육권한을 지방정부로 배분하는 것은 지방교육자치를 실현하는 매우 중요한 과정이다. 지방의 교육력을 강화하고 교육의 공평성을 이루기 위하여 교육권한은 지방교육자치제의 가치를 구현하는 방향으로 배분되어야 한다. 이 연구에서는 교육권한의 배분과 지방교육자치제의 가치와의 관계를 밝히고자 하였다. 교육권한의 각 영역들이 지방교육자치제의 가치를 구현하는 방안인지와 현재 구현 정도는 어느 정도인지에 대한 인식의 차이를 분석하였으며 교육권한 배분과 지방교육자치제 구조와의 관계를 분석하여 우리나라 지방교육자치제의 발전 방향을 탐색하였다. 연구를 위하여 다음과 같이 연구문제를 설정하였다.

첫째, 교육권한 배분에 대한 교직원의 인식은 어떠한가?
둘째, 교육권한의 영역별로 지방교육자치제의 가치에 대한 인식의 차이는 어느 정도인가?
셋째, 교육감직선제와 교육권한 배분에 따른 지방교육자치제의 가치는 어떠한 관계가 있는가?
넷째, 교육의원제도와 교육권한 배분에 따른 지방교육자치제의 가치는 어떠한 관계가 있는가?

연구문제를 해결하기 위하여 중앙정부와 지방정부의 교육권한 영역 및 지방교육자치제의 가치를 이론적 논의를 통해 설정하였으며 연구의 분석틀을 세워 측정도구를 제작한 후 설문조사를 실시하였다. 설문조사는 온라인 설문 업체인 중앙리서치에 의뢰하여 전국 초·중·고 교원 및 교육행정직 공무원 1,000명에게 이메일과 교육메신저 등을 통해 전달하고 802명으로부터 응답을 얻었다. 분석도구는 교육권한의 영역인 학교제도 및 정책수립, 교육과정 및 교수·학습, 교원 및 직원 인사, 학교설치 및 시설, 학생지도 및 학부모, 교육재정 등 6개 영역이며 지방교육자치제의 가치는 분권성, 주민참여성, 자주성, 전문성, 정치적 중립성, 효율성, 민주성 등 7가지로 선정하였다.

연구문제 해결은 기본적인 빈도분석을 바탕으로 설문 문항 자료의 특성과 연구문제에 따라 t-test와 ANOVA 분석 및 Hierarchical Regression을 SPSS 통계프로그램 사용하여 교차분석 및 회귀분석을 실시하였다. SPSS 프로그램 버전은 17.0 프로그램을 사용하였다.

연구의 결과를 요약하면 다음과 같다.
첫째, 중앙정부와 지방정부간의 교육권한에 배분 정도에 대한 교직원들의 인식은 Likert 평균 척도 2.37이었으며 60.1%가 부정적으로 인식하고 있다. 남성과 여성의 인식 차이는 없었으나 20∼30대의 젊은 연령대(2.54)가 40대(2.27)나 50대 이상(2.36)보다 다소 긍정적이었고 교육행정직(2.60)이 교원(2.35)보다 권한 배분에 대한 체감도가 조금 높았다. 따라서 중앙정부는 지역의 특수성을 고려하고 지방교육자치제의 가치를 구현하는 방향으로 지방정부로의 교육권한 배분을 계속해야 할 것이다.
둘째, 유·초·중등교육의 권한을 배분하는 것은 지방교육자치제의 가치를 구현하는 방안이라는 인식은 평균 3.72로 아주 높고 구현 정도는 평균 2.96으로 이보다 낮았다. 가치 영역별로는 구현 방안에 대한 인식은 자주성(3.84)과 민주성(3.82)에서 높고 구현 정도는 정치적 중립성(2.76)에서 가장 낮았다. 학교제도 및 정책 수립 권한을 배분하는 것이 지방교육자치제의 가치를 구현하는 방안이라는 인식은 3.76이고 구현 정도는 3.00이었다. 교육과정 및 교수·학습은 구현 방안 3.76 구현 정도 3.05, 교원 및 직원 인사는 구현 방안 3.72 구현 정도 3.09, 학교설치 및 시설은 구현 방안 3.61 구현 정도 3.10, 학생지도 및 학부모는 구현 방안 3.70 구현 정도 3.03, 교육재정은 구현 방안 3.76 구현 정도 3.00으로 나타났다. 이로서 현재 구현 정도는 낮으나 교육권한의 각 영역들은 지방교육자치제의 가치를 구현하는 방안이라는 것을 확인 할 수 있었다. 교육권한의 각 영역 중에서 중앙정부가 지방정부보다 더 많은 권한을 행사해야 하는 영역은 학교제도 및 정책 수립(53%), 교육재정(42%)이었으며 지방정부가 더 많은 권한을 가져야 하는 영역은 학생지도 및 학부모(58%), 교육과정 및 교수학습(57%), 교원 및 직원 인사(53%)다. 진정한 지방교육자치는 경영과 재정의 분권화로 완성되어진다고 볼 때 교육재정에 대한 중앙정부의 의존도가 높은 우리나라에서 지방교육자치제의 가치를 구현하는 교육권한 배분은 재정 구조의 변화와 함께 이루어져야 할 것이다.
셋째, 교육감직선제에 대한 지방교육자치제의 가치 구현 인식은 평균 3.38로 높았다. 연령별로는 20∼30대가 3.60, 40대 3.45. 50대 3.31이었으며 직무별로는 교원이 3.45 교육행정직 3.11이었다. 이로서 교육감직선제는 지방교육자치제의 가치를 구현하는 교육감 선출 방식이라는 것을 확인할 수 있었다. 또한 교육감 후보자가 지방교육자치제의 가치를 구현하기 위해서는 교육경력이 필요하였다(75.7%). 교육감직선제의 가치는 정치적 중립성(β=.190)의 차이가 클수록 증가하고 효율성(β=-.144)의 차이가 클수록 감소하였다. 교육권한 영역별 결과로는 학교제도 및 정책 수립은 민주성(β=.107)의 차이가 클수록 증가하였다. 교육과정 및 교수․학습은 정치적 중립성(β=.124)의 차이가 클수록 교원 및 직원 인사는 민주성(β=.184)의 차이가 클수록 학교설치 및 시설도 민주성의 차이(β=.109)가 클수록 학생지도 및 학부모 업무는 정치적 중립성(β=.194)의 차이가 클수록 교육재정은 주민 참여성(β=.170)의 차이가 클수록 증가하였으며 정치적 중립성(β=-.074)의 차이가 감소하였다. 따라서 지방교육자치제의 가치를 구현하는 현행 교육감직선제를 변경하려는 시도는 중단되어야 하며 교육감후보자의 교육경력은 더욱 강화해야 할 것이다.
넷째, 교육의원제도에 대한 지방교육자치제의 가치 구현 인식은 평균 2.75이었다. 교육권한 영역별로 지방교육자치제의 가치와 교육의원제도는 학교 설치 및 시설 업무(R²=.029, F=2.30, df=10/778, p<.05)외에는 통계적으로 의미가 없었다. 이러한 결과는 시·도의회로 통합된 교육의원제도가 과연 지방교육자치제의 가치를 구현하는 방안이었는지에 대한 의문을 갖게 한다. 교육의원 일몰제가 지방교육자치제의 가치를 구현하는 방안이었다는 긍정적인 응답은 28.5%에 불과했다. 따라서 지방교육자치제의 의결기구인 시․도의회내 교육위원회가 지방교육자치제의 가치를 구현할 수 있도록 그 방안에 대한 논의를 시작해야 할 것이다.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 서 론
• 1. 연구의 필요성 및 목적
• 2. 연구 문제
• 3. 연구의 제한점
• Ⅱ. 이론적 배경
• 1. 교육권한의 영역 및 법적 근거
• 2. 지방교육자치의 역사적 흐름
• 3. 지방교육자치제의 가치
• 4. 연구 동향
• Ⅲ. 연구 방법
• 1. 연구의 분석틀
• 2. 연구 대상
• 3. 분석 도구
• 4. 분석 방법
• Ⅳ. 분석 결과
• 1. 교육권한 배분에 대한 인식
• 2. 교육권한 영역별 지방교육자치제의 가치에 대한 인식
• 3. 교육감직선제와 지방교육자치제의 가치
• 4. 교육의원제도와 지방교육자치제의 가치
• 5. 분석 결과에 대한 논의
• Ⅴ. 요약, 결론 및 제언
• 1. 요약
• 2. 결론
• 3. 제언
• 참고문헌
• 부록(설문지)