학교안전사고 관련 제도개선에 관한 정책의제 설정과정 분석 : 「학교안전사고 예방 및 보상에 관한 법률」입법과정을 중심으로 = An analysis study on the procedure of establishing a policy agenda for improving policy on school safety in accident prevention

국문 초록 (Abstract)

이 연구는 1983년부터 학교안전사고라는 사회문제를 정부가 해결하여 줄 것을 한국교총 등이 지속적으로 제기하여 온 이후인 2007. 1. 26. 법률이 제정·공포되어 2007. 9. 1.부터 시행된 「학교안전사고 예방 및 보상에 관한 법률」의 정책의제 설정과정과 입법과정 분석을 통하여, 동 법률이 제정되기까지 20여년간의 걸친 시간의 흐름에 따른 의제설정 논의과정을 살펴보고, 이를 정책의제 설정이론을 적용한 문헌연구를 통하여 시기별로 구분하여 분석하였다.
이 연구는 시기별로 구분하여 2002년 참여정부가 대선 중점공약으로 제시하기 이전인 참여정부 전과, 2003년 대통령 취임 후에 교육인적자원부가 대통령업무보고를 통하여 정부의제로 채택하고 본격적으로 추진하기 시작한 참여정부 이후로 구분하였다.
R. Cobb의 정책의제형성 이론에 비추어 학교안전사고법 제정에 가장 적합한 이론모형으로 참여정부 전은 한국교총이 단체교섭 등을 통하여 지속적인 법률 제정 요구가 있어 왔고 법률 제정의 당위성을 각계에 알리는 등 국민에게 널리 알려온 점을 고려할 때 외부주도형으로, 참여정부 이후는 2002년 대선 중점공약으로 제시하고 대통령 취임 후에 정부가 2003. 4월 대통령업무보고를 통하여 정부의제로 주도적으로 채택하고 이를 국민에게 알리고자 공청회 등을 통해 국민의 의견을 수렴하는 등의 절차를 거쳐 공중의제화한 점으로 볼 때 동원형으로 설정하여 분석하였다.
결론적으로 R. Cobb의 정책의제형성 이론을 들어 분석한 결과, 학교안전사고와 같은 장기간에 걸친 의제가 제기되는 사회문제인 경우 어느 한 유형에 속한다고 정의할 수는 없고 세 가지 모형이 혼합적으로 작용할 수밖에 없음을 보여주었다.
또한, 20여년에 걸친 장기화된 학교안전사고 문제를 정부가 주도하여 추진하기로 한 이유를 Cobb과 Elder의 정책의제 설정 이론을 들어 주도집단의 영향에 따라 달라질 수밖에 없다는 것을 입증할 수 있다고 보았는바, 학교안전사고의 문제도 2002년 참여정부 대선공약으로 대통령 등 공식참여자가 주도하면서 정부의제로 쉽게 진입하였다고 할 것이다.
학교안전사고법 제정 이후 후속조치로서 같은법 시행령과 시행규칙이 제정되고 학교안전공제정책심의위원회 구성, 학교안전공제중앙회, 학교안전공제회 설립 등이 이루어져 학교안전사고법 시행이 차질 없이 이루어지고 있으나, 동 법률의 제정 전·후를 비교한 정책집행 과정에 대한 평가가 중요함에도 불구하고 현재 법률이 시행된 지 1년 정도 밖에 경과되지 않아 이 연구는 정책의제 설정과정과 입법과정에 한하여 접근할 수밖에 없었다. 이는 후속연구를 통하여 학교안전사고법 제정 이후의 정책집행 과정에 대한 평가 연구를 통하여 향후 학교안전사고 예방 및 보상 제도가 학교안전망으로서 제 역할을 다하도록 개선방향을 제시하는 노력이 필요하다 할 것이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The study has analyzed procedures taken to establish and legislate a policy agenda 「Act on School Safety in Accident Prevention and Compensation」which has been enacted and proclaimed on January 26, 2007, a long time after associations such as Korea Federation of Teacher's Association had demanded the government since 1983 to solve a social issue on the school safety in accident prevention, and became effective as of September 1, 2007. Through the analysis, the study was able to explore series of discussions done during the 20 years of the passage of time from policy agenda establishment till its enactment and analyzed and categorized such findings periodically through literature studies applied with the hypothesis on the policy agenda generated by the study.
In this study, the period has been divided into before the regime of the participatory government, which is a period before the participatory government had set election pledge for the 2002 presidential election, and after the regime of the participatory government, which is a period when the Ministry of Education & Human Resources Development had proposed the government agenda to the president in the 2003 annual policy report and began the actual promotion.
By basing on the Theory on Agenda Setting of R. Cobb, the study has chosen two models decided to be the most suitable for enacting the Act on School Safety in Accident Prevention and Compensation. For before the regime of the participatory government, the study has chosen Outside Initiative Model by considering facts that various associations such as Korea Federation of Teacher's Associations, etc., had widespread the need to the entire population through collective bargaining with the government for the policy enactment and informed political parties on the justification of the policy setting. For after the regime of the participatory government, the study has chosen the Mobilization Model to be the most suitable model by considering facts that the policy had been publicized by being chosen as a election pledge during the 2002 presidential election, accepted as a government agenda through policy report to the president made on April 2003 and tried to publicize such agenda by holding a public hearing that collected opinions of the public.
In conclusion, the results of the analysis conducted by utilizing the Theory on Agenda Setting of R. Cobb have shown that a social issue like the school safety in accident prevention that has been subject for discussion for a long period of time, cannot be categorized in to a specific model but has to be implemented in integration of all of the three types of models.
Also, by basing on the Theory on Agenda Setting of R. Cobb, the study was able to prove that a social issue like the school safety in accident prevention, which has been petitioned for over 20 years, have been driven by the government following the effect of the outside initiatives. Following this, a social issue on the school safety in accident prevention was able to be taken up rather easily as a government agenda for public initiators such as the president had chosen it as the election pledge during the 2002 presidential election of the participatory government.
After the enactment of the Act on School Safety in Accident Prevention, enforcement ordinances and regulations from such act was in full force in establishing School Safety Public Agenda Review Board, School Safety and Insurance Federation, etc., for active promotion of the act. However, despite of the importance of evaluation data that has comparatively analyzed the effect of the enforcement before and after enforcement, the act was enforced for slightly over a year thus the study was limited to exploring procedures taken in agenda setting and legislation. Such limitations of the study proposes future researches to evaluate procedures of policy enactment post the enforcement of the Act on the School Safety in Accident Prevention so that future researches may suggest improved methods of allowing the act to be in full force as a safety measures for preventing and compensating accidents in schools.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 서론 = 1
• 1. 연구의 필요성과 목적 = 1
• 2. 연구문제와 연구내용 = 3
• 3. 연구 방법 = 4
• 4. 연구의 제한점 = 4
• 5. 선행연구 검토 = 4
• Ⅱ. 정책의제 설정 = 6
• 1. 정책의제 설정의 개념과 이의 = 6
• 2. 정책의제의 설정과정 모형 = 7
• 3. 정책의제 설정을 좌우하는 요인 = 17
• Ⅲ. 학교안전사고 현황과 예방·보상제도 = 21
• 1. 학교안전사고의 개념, 유형과 발생현황 = 21
• 2. 학교안전사고에 대한 법적 책임 = 25
• 3. 학교안전사고의 예방과 보상제도의 문제점 = 25
• Ⅳ. 학교안전사고 관련 법률 제정 과정 = 28
• 1. 법률 제정 방향 = 28
• 2. 정책의제 설정과정과 입법과정 = 33
• Ⅴ. 정책의제 설정 형식과 분석 과정 = 52
• 1. 분석모형의 적용과 변형 = 52
• 2. 논의 : 정책의제 설정과정 = 61
• Ⅵ. 결론 = 69
• 1. 요약과 결론 = 69
• 2. 제언 = 71
• 참고문헌 = 72
• ABSTRACT = 74
• 부록1 = 77
• 부록2 학교안전사고 예방 및 보상에 관한 법률안(정부제출안) = 78
• 부록3 학교안전사고 예방 및 보상에 관한 법률(최종공포) = 97