지방의회의 효율적 운영에 관한 연구 : 광역의회를 중심으로 = (A) Study on the efficient operation of local councils with a focus on metropolitan city and provincial councils

국문 초록 (Abstract)

우리나라의 지방자치는 1991년 30년만에 지방의회를 구성하고, 4년뒤인 1995년에는 시장·군수·도지사를 주민이 직접 선거함으로써 지방자치제도의 기틀을 완성하였다. 이로써 중앙정부의 지방행정구역에 지나지 않았던 자치단체는 주민의 복리증진을 목적으로 하는 ‘자치’단체로서, 자치단체장은 중앙정부의 지휘와 감독에 따르는 일선행정기관이 아니라 자치단체의 목적을 수행하는 집행기관으로서 그리고 주민에 대하여 책임을 지는 주민대표기관으로, 구시대의 자문기관과는 비교할 수 없게 바뀌었다. 지방의회는 주민의 의사를 형성하고 통합·조정하는 자치단체의 의사결정기관으로서의 지위를 확보하게 되었다. 그럼에도 불구하고 지방의회는 여러 가지 측면에서 볼 때 지역주민들의 기대에 못미치는 것으로 평가를 받고 있음은 주지의 사실이다. 이것은 지난 30여년간 중앙집권적 권력체계에 익숙해진 정치인, 공무원, 주민모두가 새롭게 접하게된 지방의회에 대하여 지나치게 높은기대를 한데에도 원인이 있지만, 이렇게 된데에는 중앙집권시대 때 만들어진 각종법령을 지방자치시대에 알맞게 개정하지 않은 상태에서 지방의회만 구성하였기 때문에 지방의회가 본연의 역할을 다하기에는 법적·제도적인 제약이 많았다는 점을 알수 있었다. 따라서 본고의 연구목적은 지방의회 제2기로 평가되는 95년부터 3년간의 지방의회의 의정활동실태를 분석하고 지방의회의 회기운영에 있어 민주성·능률성·생산성을 저해하는 요인을 도출하여 이를 개선함으로써 지방의회가 의정활동을 효율적으로 수행할 수 있는 바람직한 방안을 모색하려는데 있다.
이러한 목적을 달성하기 위하여 본 논문은 다음과 같은 구성체계를 가지고 있다.
제1장에서는 본 논문의 연구목적과 연구범위, 연구방법을 기술하였다. 제2장은 지방의회의 회의운영·이론적 배경에 관하여 고찰을 시도하였다. 지방자치시대의 지방의회의 존재이유와 지방의회의 지위, 지방의회의 권한에 관한여 논하였다.
그리고 선행논문 3편을 집중분석하여 살펴보고, 연구분석의 틀을 구성하여 분석하여 보았다. 제3장에서는 우리나라 지방의회제도를 살펴보고, 지방의회의 운영 및 회의유형, 지방의원의 지위 및 자질, 지방의회의 예산·결산심사, 행정사무감사·조사, 의회사무처기구와 인사권등에 관하여 현실태를 파악하였다.
제4장에서는 제3장에서 나타난 문제점을 지방의회의 운영상 측면, 법적·제도적 측면, 행태적인 측면에서 살펴보고,
제5장에서는 앞서 분석하고 살펴본 문제점에 대해 개선발전 방안을 제시하였는데 그 주요골자를 살펴보면, 지방의회운영에 관하여 본회의 운영은 시·도정질문시 중복질문을 피하고, 서류제출 요구범위도 줄이며, 집행부의 질문에 대한 답변시에는 주민의 대표기관인 점을 깊이 인식하고 충실한 답변을 기하여야 하며, 행정의 다양화. 전문화 추세에 맞게 상임위원회수도 늘리고 위원회에 소속된 위원수는 5～6명으로 축소하는 한편, 교육위원회 운영체계도 개선하여 이원화되어 있는 예비심사단계를 일원화시켜 효율성을 기하도록 제시했다. 그리고 지방자치단체의 정치·행정권한을 강화하기위해 지방분권의 확대실시와 행정사무감사시기조정·정부예산확정일과 연계한 회계연도의 변경, 회기운영의 신축적인 운용과 회기수당지급의 현실화, 지방의원의 유급직도입검토, 주민세급납부와 직접적으로 관련된 예산·결산의 심의내실화, 행정사무감사·조사의 실효성확보 및 인사권독립 등 법적·제도적 문제점을 조속개선하여야 하고 또 지방의원들의 역할제고를 위해서는 지역이기주의불식과 청렴성등 지방의원의 자질향상을 도모하여야 한다고 제시하였다. 이제 본격적인 지방화시대를 맞이하여 지난 10년간의 의정활동 성과를 거울삼아 21세기에는 지방자치의 꽃을 피워야 하겠다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

A local autonomy system in Korea was formally launched through the 1991 revitalization of local councils and the 1995 direct election of mayors and governors. Local governments and councils, which had been only lower-level administrative units within the framework of the central government in the past, became autonomy bodies for the purpose of their residents' welfare promotion, executives implementing their own duties, and representatives responsible for their residents.
As a result of this, local councils have acquired their position as decision-making organizations which formulate, integrate and coordinate the residents' viewpoints. However, local councils do not receive a high reputation from the residents in a number of aspects. One of the reasons for this is that politicians, public servants and residents, who have been accustomed to the central government system for the past thirty years, have had too much expectation over the roles of local councils. In this regard, there is a more fundamental cause for such a problem; we can point out the fact that as some of the nation's laws and regulations enacted under the central government system still remain in force, they prevent local councils from playing their own roles to the fullest.
The main purpose of this thesis has been to explore the efficient methods for implementing the local councils' activities by means of analyzing those outcomes made for the last three years (1995~1998) and reviewing the democracy, efficiency and productivity in the overall operation of local councils. For doing this, the basic frameworks of this thesis are given in the following:
Chapter 1 describes the purpose, scope and method of this research; Chapter 2 examines the operation of local councils and its relevant theoretical background, including its establishment rationale, legal position and rights; Chapter 3 investigates the system and session operations of local council, the position and calibre of local councils' members, annual budgets, administrative audit, secretariate system and personnel; Chapter 4 looks into the problems addressed in Chapter 3 -- the operation, legal matters and other institutional aspects of local councils; and Chapter 5 suggests the improvement directions and solution on the aforementioned problems.
Those suggested solutions are in the following: in the operation of plenary sessions, questions should not be duplicated, the requested scope of document submission should be narrowed down, and local government should provide sincere and adequate answers. And the number of Standing Committees should be increased in parallel with the polarization and professionalization of local administration, the number of those Committee members should be reduced to five or six, and the binary system of education committee in preliminary examinations should be united into a single framework. In order to strengthen the political and administrative rights of local autonomous bodies, the local system of divided powers should be expanded.
And other subsequent improvement methods are suggested as below: the opening-time coordination of administrative audits, the revision of fiscal year connected with budgeting schedules of the central government, the flexible operation of sessions, the normalization of session allowances, the regular salary system for the council members, the intensification of budgeting review procedures related to the local tax incomes, the substantive implementation of administrative audits and investigations, and the independent operation of personnel management. And, for the enhancement of the council members' roles, the regional factionalism should be eliminated, and those council members's capabilities should be increased.
In the era of full-fledged localization in Korea, based on the past ten years' experiences and achievements in local council operations, the future endeavors should be carried out in a more systematic and efficient way.

목차 (Table of Contents)

• 목차 = I
• 표목차 = V
• 그림목차 = VI
• 제1장 서론 = 1
• 제1절 연구의 목적 = 1
• 제2절 연구의 범위와 방법 = 3
• 1. 연구의 범위 = 3
• 2. 연구의 방법 = 4
• 제2장 지방자치와 지방의회의 이론적 배경 = 6
• 제1절 지방자치의 개념과 중요성 = 6
• 1. 지방자치의 개념 = 6
• 2. 지방자치의 중요성 = 8
• 제2절 지방의회의 의의와 지위 = 11
• 1. 지방의회의 의의 = 11
• 2. 지방의회의 지위 = 12
• 제3절 선행연구검토 = 14
• 제4절 연구분석의 틀 = 20
• 1. 지방의회 운영의 주요변수 = 20
• 2. 분석틀의 구성 = 20
• 제3장 지방의회의 운영실태 분석 = 23
• 제1절 우리나라의 지방의회 제도 = 23
• 1. 지방의회의 연혁 = 23
• 2. 지방의회의 권한 = 24
• 제2절 우리나라지방의회의 운영실태 = 31
• 1. 지방의회의 운영 및 회의유형 = 31
• 2. 지방의회의 지위 및 자질 = 46
• 3. 지방의회의 예산·결산 심사 = 52
• 4. 행정사무감사·조사 = 57
• 5. 의회사무처 기구와 인사권 = 64
• 제4장 지방의회 운영상의 문제점 = 65
• 제1절 운영상의 문제점 = 65
• 1. 본회의 및 상임위원회 운영 = 65
• 2. 교육위원회의 운영체계 모순 = 72
• 제2절 법적·제도적인 문제점 = 73
• 1. 제한적인 지방권한 = 73
• 2. 회기운영과 회기수당 = 75
• 3. 지방의회의 예산·결산심사 = 77
• 4. 행정사무감사·조사 = 81
• 5. 지방의회의 사무기구와 인사권 = 82
• 제3절 행태적인 문제점 = 83
• 1. 지방의원의 도덕성 = 83
• 2. 지방의원의 전문성 부족 = 84
• 제5장 지방의회의 효율적 운영방안 = 88
• 제1절 운영적 측면 = 88
• 1. 본회의 운영제도 개선 = 88
• 2. 상임위원회 운영제도 개선 = 89
• 3. 교육위원회 운영체계 개선 = 92
• 제2절 법적·제도적 측면 = 94
• 1. 지방분권의 확대실시 = 94
• 2. 회기운영과 회기수당의 현실화 = 95
• 3. 예산·결산심사의 내실화 = 99
• 4. 행정사무감사·조사의 개선 = 100
• 5. 지방의회의 인사권 독립 = 101
• 제3절 행태적 측면 = 102
• 1. 지방의회의원의 역할 제고 = 102
• 2. 지방의원의 행태개선 = 103
• 제6장 결론 = 108
• 1. 요약 = 108
• 2. 제언 = 109
• 참고문헌 = 112
• ABSTRACT = 115
• 고마움의 글 = 118