都·農統合型 自治區의 制度改善에 관한 硏究 : 蔚山廣域市 北區를 中心으로 = (A) study on the improvement of the self-regulatory community system integrating the urban and suburb : the case of the Buk-Gu in Ulsan metropolitan city

국문 초록 (Abstract)

우리나라 행정구역은 일제시대 이후 부분적인 경계조정 외에는 근본적인 구조변화를 겪어보지 못하다가 90년대 들어 지금까지 누적된 도시화와 산업화가 가져온 행정구역과 행정단계의 문제를 해소하고자 행정구역개편을 단행하게 된다.
이 과정에서 도시화된 지역과 아직 농·어업을 위주로 하는 농촌지역을 하나의 행정단위로 통합하는 도·농통합형 지방자치단체가 탄생하게 되는데 통합과정에서 제기 되었던 많은 문제점들이 긍정적인 방향으로 해소되기도 하였지만 이에 못지 않게 부정적인 점들이 현실화되거나 혹은 심화되는 현상을 보이고 있다.
특히 도·농통합시에 대해서는 특례법까지 제정하여 제도적 보완을 만들었지만 도·농통합형 자치구에 대해서는 제도적으로 보완할 법률이나 법률적 근거를 두지 않음으로 해서 자치구민에게 불이익을 강요하고 있는 실정이다.
구역이란 일정한 목적을 달성하기 위하여 일정한 기준에 따라 국토공간을 구분하여 놓은 일정한 지리상의 한계를 말한다. 법적인 면에서 구역은 어떤 공공의 기관 또는 단체의 관할권이 미치는 범위를 의미한다.
구역은 자치구역과 행정구역으로 다시 나눌 수 있는데 자치구역은 동질성, 연대성에 기초한 자치권이 미치는 지역적 범위를 말하며 행정구역은 행정상의 편의를 위하여 그 내부에 설정하여 놓은 지역적 단위를 말한다. 자치구역과 행정구역이 일치하는 것이 바람직 하지만 현실적으로 불일치하여 많은 문제와 갈등을 구조화하고 있다.
우리나라의 지방행정구역은 일제시대이래 오래 동안 그 틀을 유지하다가 60년대 이후 급격한 산업화와 도시화로 도로와 교통의 발전, 정보통신의 발달로 인한 구조적 변화와 행정수요와 공급방식의 변화라는 시대적 요구에 의해 1995년 1월1일 1차 개편, 95년 5월10일 2차 개편 96년 3월1일 3차 개편을 거치면서 상당한 변화를 가져왔다.
그 결과 우리나라의 지방행정구역은 광역자치단체구역과 기초자치단체구역이 중첩된 형식으로 되어 있는데, 광역의 경우 1개 특별시, 6개 광역시 및 도, 그리고 기초의 경우 72시, 91군, 69자치구로 구성되어 있으며 그 외 일반구 21. 읍 195, 면 1,230. 동 1,763개로 세분되어진다.
일반적으로 행정구역설정의 기준은 공동사회, 능률성, 주민의 편의성, 재정적 자주성, 지역개발성 등을 들 수 있다. 95년과 96년에 걸쳐 단행된 행정구역의 개편은 '분리방향'에서 '통합방향'으로의 전환된 점, 국가경쟁력 강화라는 순수한 목표로 추진된 점, 주민의 자발적 의사에 기초하여 추진된 점등의 특징을 갖고 있다. 이 결과 행정의 효율성 증대, 재정운영의 효율성 제고, 주민들의 편의성 확보, 도시와 농촌의 균형 발전, 광역행정의 효율성 제고 등의 긍정적 측면에도 불구하고 이원화된 행정서비스의 비효율성, 주민의 접근성 저하, 도·농지역간의 격차와 갈등의 심화와 같은 부정적인 문제들이 제기되고 있다.
21세기를 시작하는 지금 우리를 둘러싼 여러 가지 환경은 급격하게 변화하고 있다. 행정 역시 이러한 변화를 요구받고 있으며 행정의 효율성과 능률의 극대화는 여전히 국가정책의 주요한 과제로 되었다.
이러한 점에서 국가행정구역의 개편은 이러한 시대적 변화뿐만 아니라 행정의 효율성과 능률을 극대화하는 하는 방향으로 추진되어야 할 것이다. 그러나 행정 역시 그 수혜자인 지역주민의 이해와 요구를 반영하여야 하며 새로운 정책수립과 추진과정에서 주민의 불만과 불이익을 최소화하는 방향으로 추진되어야 할 것이다.
95년과 96년에 걸쳐 진행된 전국적 규모의 도·농통합은 21세기를 맞는 우리 행정의 급격한 변화의 하나이며 행정의 능률과 효율을 극대화하고 주민 편의를 강화하려는 취지에서 추진되었지만 적지 않은 우려가 현실로 나타나고 있다. 본 논문의 연구 결과 통합의 한 당사자인 농촌 지역 주민의 불만과 피해의식은 상당한 것으로 확인되었다. 전통적으로 피해의식이 강한 농촌지역주민들은 행정구역의 통합을 통하여 얻는 이익보다도 열악한 기반시설과 문화복지시설은 크게 개선되지 않은 가운데 도시위주의 개발에 따른 소외감, 조세부담, 환경파괴 등을 우려하고 있는 것으로 확인되었다.
특히 같은 도·농 통합형의 도시로 개편되었지만 시와 자치구, 혹은 자치구와 자치군의 경우를 비교해 볼 때 생활환경의 변화 없이 관할행정 단위의 차이에서 오는 현실적인 불이익은 상당한 것으로 확인되었다.
따라서 이러한 문제를 해소하기 위해서는 도·농 복합 형태의 자치구에서 도시기반시설과 문화·복지시설 등이 일정수준 확충될 때까지 혹은 종전의 읍·면 지역이었던 농어촌 지역이 관할구역의 폐치, 분합 후 일정기간동안 행·재정적 지원을 받을 수 있도록 관련 법률의 미비점을 개정보완하고 또 이를 통해 광역자치단체에서 통합형 자치구에 대한 지원이 가능하도록 법개정이 되어야 할 것이다.
이 연구는 몇 가지 성과에도 불구하고 이러한 법률적 미비가 입법과정에서 논의되었는지, 논의되었다면 어떤 과정을 거쳐 결론이 내려졌는지에 대한 실증적 조사가 누락되었고, 광주 광산구와 같은 도·농 통합 자치구에 대한 비교분석을 통해 이 문제의 객관성을 좀더 확보하지 못한 한계가 있다. 앞으로 이 부분은 좀더 체계적인 연구가 진행되어야 할 것으로 보인다.
본 연구의 결과 현재의 도·농통합형 자치단체는 95년-96년 사이에 집중적으로 생겨나게 되는데 지금까지의 분리방향에서 통합방향으로 추진되면서 행정의 효율성 등의 긍정적인 측면에도 불구하고 농촌지역의 일방적 피해, 혹은 피해의식을 상당한 것으로 확인되었다. 특히 자치구와 자치군의 경우를 비교 분석하면 이 문제는 보다 명확해 진다.
이 같은 결과는 도·농통합형 행정구역개편의 추진과정에서 제기 되었던 문제점들이 많은 부분 현실화 한 것으로 해석할 수 있다. 또한 이를 보완하고자 제정된 [도.농복합형태의시설치에따른행정특례등에 관한 법률]의 적용대상이 시로 한정됨에 따라 같은 조건인 자치구는 수혜 대상에서 제외되는 법률상의 미비도 확인할 수 있었다. 따라서 관할 행정만 바뀌었는데도 통합시의 농촌지역 주민과 형평성에서 불이익을 받는 자치구에 대한 법률적 미비는 반드시 보완되어야 할 것으로 보인다.
행정의 효율과 능률의 극대화에 부응하기 위한 행정개편이라는 국가적 과제의 정책추진 과정에서 해당지역 주민의 불이익과 불만을 해소, 보완하는 입법과정의 노력은 무엇보다 중요하다고 할 수 있다.
도·농복합형의 자치구가 도시기반시설이나 문화복지시설 이 일정한 수준으로 확충될 때까지 혹은 농어촌 지역의 관할구역 폐치·분합후 일정기간 동안 중앙정부의 직접적인 지원과 광역시장이 자치단체의 조례에 근거하여 행·재정적 지원을 할 수 있도록 [도.농복합형태의시설치에따른행정특례에관한법률] 제3조의 규정준용 또는 관련법의 개정으로 법률적 근거를 확보한 후 도·농통합형 자치구 및 주민에 대한 지원노력이 강구되어야 할 것이다.
한편, 본 논문의 분석이 보다 객관성을 확보하기 위해서는 비슷한 여건을 가진 자치구에 대한 비교 분석과 입법과정에 대한 실증적 접근이 필요함에도 시간적인 어려움, 연구자의 자료수집의 협소로 인해 한계를 가질 수밖에 없었다. 앞으로 이 부분에 대한 연구가 좀더 체계적으로 진행되어야 할 것이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This thesis aims mainly to examine integration of urban and suburb communities in one self-regulatory borough of the North in the city of Ulsan. First of all, all the theories of significance concerning the integration are introduced which will illustrate the problems and good results from the integration. On the basis of the theoretical approach, a survey on consciousness of citizens and civil servant is conducted in order to suggest how to solve the problems and to improve the community administration.
The integration of urban and suburb community in one administrative region is the result of industrialization of urbanization in Korea. The integration was drastically conducted in the 1990s. Even though two parts are integrated into one administrative body, the two show distinctive features yet. The people in urban part work at industrial factories, while those in suburb rely on agriculture and fishery instead. The integration of these two different parts into one administrative body has produced some good results, however, some problems have also been revealed during the process.
In order to lessen the problems which might arise during the integration of suburb and urban parts into one city, a special law was passed in the Parliament. However, any law or regulation was not created to cope with the integration of the integrated borough of two parts. As a result, community members have from time to time to suffer from the lack of regulations and problems caused by the integration.
From chapter two to four, the literature survey of theoretical works is conducted concerning the integration of urban and suburb administration. Some comparative examination of Korean cases and those of other countries are also briefly introduced. In chapter five, the result of a survey is scrutinized. The survey was distributed to 350 of community members and civil servants. Out of 350, 202 questionnaire papers of significance were collected and examined.
In chapter 6, I tried to suggest how to solve the problems based on the theoretical research and the result of the survey. All the suggestions to improve the problems caused by the integration of suburb and urban into one administrative borough is summarized in chapter 7 as a conclusion of the thesis.

목차 (Table of Contents)

• 第 1 章. 序論 = 1
• 第 1 節 硏究目的 = 1
• 第 2 節 硏究範圍와 方法 = 2
• 1. 硏究範圍 = 2
• 2. 硏究方法 = 3
• 第 2 章. 行政區域改編과 都·農統合 = 5
• 第 1 節 行政區域階層改編 = 5
• 1. 行政區域의 意義 = 5
• 2. 行政區域改編理論 = 7
• 3. 外國의 地方行政階層및 區域의 改編動向 = 26
• 第 2 節 都·農統合導入 = 33
• 1. 都·農統合의 槪要 = 33
• 2. 都·農統合의 必要性 = 34
• 3. 法的根據 = 36
• 4. 都·農統合型區域改編의 長·短點 = 37
• 第 3 節 統合市現況및 類型 = 40
• 1. 統合市現況 = 40
• 2. 統合市類型 = 43
• 第 3 章. 意識調査 = 46
• 第 1 節 蔚山北區의 環境的特性 = 46
• 1. 空間·地域的特性 = 46
• 2. 人文·社會的特性 = 46
• 3. 經濟的特性 = 50
• 第 2 節 意識調査方法 = 50
• 1. 槪要 = 50
• 2. 調査內容 = 51
• 第 3 節 結果 = 64
• 第 4 章. 硏究結果分析 = 65
• 第 1 節 自治區와 自治郡의 比較를 통한 分析 = 65
• 1. 自治區와 郡의 差異點 = 65
• 2. 其他利點및 差異點 = 66
• 第 2 節 改善方案 = 68
• 第 5 章. 結論 = 71
• 參考文獻 = 72
• 1. 國內文獻 = 72
• 2. 外國文獻 = 74
• Abstract = 75
• 附錄 = 77
• 1. 都·農統合型自治區制度改善을 위한 設問調査書 = 78
• 2. 都·農複合形態의 市設置에 따른 行政特例등에 관한 法律 = 82