담배 제세부담금 개편방안

국문 초록 (Abstract)

□ 연구목적
○ 본 연구에서는 담배 제세부담금 관련 쟁점에 대한 검토를 바탕으로 담배과세의 지방세적 위상을 강화할 수 있는 논거와 방안을 제시해 보고자 하였음.
- 우리나라 담배 제세부담금과 관련한 쟁점은 다음과 같음.
ㆍ 국제기구 등에서 권고하는 바와 달리 우리나라 담배 제세부담금 구조가 매우 복잡하여 정책효과나 정체성 측면에서 혼란이 있음.
ㆍ 건강증진부담금이나 개별소비세 등 일부 세목의 경우 과세취지나 재원 운용 측면에서 적절하지 않다는 지적이 존재함.
ㆍ 세율인상이 장기간에 걸쳐 부정기적으로 이루어짐에 따라 담배의 상대가격이 낮아지고, 흡연 억제효과가 반감된다는 지적이 있었음.
ㆍ 지방재원 조달창구로서의 담뱃세제 기능이 갈수록 취약해지고 있음.
- 이러한 쟁점에 대한 검토를 바탕으로 본 연구에서는 다음과 같은 내용을 살펴보았음.
ㆍ 첫째, 담배에 부과되는 각종 제세부담금의 부과근거와 운영현황 등을 검토하여 제도적 타당성을 살펴보고자 하였음.
ㆍ 둘째, 앞서 언급된 WHO의 담뱃세제 간소화와 지방재원으로서의 본연의 기능 회복이라는 시각을 접목하여 담배과세의 지방세적 기능을 회복하고, 지방재정 확충에 기여할 수 있는 개편 방안을 마련해 보고자 하였음.
□ 주요내용
○ 먼저 담배 제세부담금 현황을 살펴보았음.
- 담배에 대하여 각종 조세와 더불어 부담금이 부과되고 있으며, 담배 유형에 따라 상이한 세율이 적용되고 있음.
ㆍ 조세로서는 지방세인 담배소비세와 지방교육세, 국세인 부가가치세와 개별소비세가 부과되며, 그 밖에 국민건강증진부담금, 폐기물부담금 및 연초생산안정화부담금이 부과되고 있음.
ㆍ 이에 따라 담배는 3개의 중앙부처와 기초자치단체의 재원조달 역할을 하고 있음.
ㆍ 2020년 기준, 일반궐련의 경우 담배가격 대비 제세부담금의 비중은 73.9%를 차지하며, 제세부담금 가운데 지방세의 비중은 43.6%임.
- 이러한 복잡한 담배 제세부담금 구조는 1985년 지방자치 재원으로서의 기능을 부여받았음에도 이후 중앙정부가 주도한 조세정책 변화에 따른 결과임.
○ 해외 주요국 중심으로 담배과세 현황을 살펴본 결과, 본 연구와 관련하여 다음과 같은 시사점을 얻을 수 있었음.
- 첫째, 중앙정부와 지방정부 모두 담배에 과세하고 있음.
ㆍ 영국과 호주의 경우 국세로서 과세하고 있음.
ㆍ 그러나 우리나라, 미국, 일본은 중앙정부와 지방정부가 동시에 과세하고 있음.
- 둘째, 해외 주요국에서 담뱃세제는 교정과세적 성격이 강하며, 이러한 성격이 더욱 강화 되는 추세를 보이고 있음.
ㆍ 여전히 담배과세의 재원조달적 기능이 중요시되고 있기는 하지만, 흡연의 폐해와 사회적 비용에 대한 인식이 보다 뚜렷해지면서 담배과세의 교정과세적 성격이 더욱 강조되고 있음.
ㆍ 이러한 중심적 기조에도 불구하고, 개별 국가마다 담배에 대한 시각의 차이나 재정적 기능 등 여러 문화적·제도적 차이로 말미암아 담배과세에 있어서 국가별 차이가 나타남.
- 셋째, 담배과세 체계가 우리나라에 비해 매우 단순함.
ㆍ 담배소비에 대하여 담뱃세와 부가가치세 등을 부과하고 있으며, 부담금을 부과하는 사례는 찾아보기 어려웠음.
ㆍ 즉, 해외 주요국의 경우 담배에 대한 교정과세 기능을 부담금보다는 조세를 통해 조달하고 있는 것으로 평가됨.
○ 문헌 및 통계 분석 등을 통해 다음과 같은 문제점을 지적하였음.
- 담뱃세제의 정체성이 모호함.
ㆍ 우리나라의 담배 제세부담금이 매우 복잡한 구조로 되어 있는 것은 담뱃세제에 세수확보 기능과 교정과세 기능이 혼재되어 있기 때문임.
ㆍ 먼저 지방재원 확보 기능과 관련하여 1990년대 이후 거듭된 세제개편은 담뱃세제를 중앙정부 재원조달 창구로 변질시키는 방향으로 이루어졌음.
ㆍ 또한 담배제세금의 교정과세적 성격에도 기능 중복 및 개념적 문제가 존재하며, 부담금에 교정과세 기능을 부여하는 것이 적절한지에 대하여 의문을 제기할 수 있음.
ㆍ 개별소비세 또한 부가가치세 역진성 완화와 교정과세 역할이 상충됨.
- 제세부담금 수입의 활용 측면에서 아래와 같은 문제를 제기할 수 있음.
ㆍ 담뱃세제의 교정과세적 성격이 점차 강조될 것으로 보이는 상황에서 지방이 담뱃세제의 운영주체가 되어야 할 타당성이 점차 약해지고 있음.
ㆍ 이러한 가운데 자치단체의 보건 관련 공공서비스 공급 역할은 미흡한 수준에 머물러 있어, 담뱃세 세수가 지방으로 귀속되어야 한다는 주장이 설득력을 얻지 못하고 있음.
ㆍ 개별소비세 또한 절반 이상이 일반재원으로 사용되고 있어 담배소비세와 동일한 비판이 가능함.
ㆍ 담배에 대한 부담금에 절대적으로 의존하고 있는 국민건강증진기금의 경우, 정작 금연 관련 정책 이외의 사업에 재원을 집중 투자하고 있음.
ㆍ 연초생산안정화기금이 적절히 사용되고 있는지 알아보기 위하여 기금의 지원대상인 연초재배농가의 실태를 살펴본 결과, 연초생산안정화기금의 방향을 재설정할 필요가 있어 보임.
ㆍ 담배에 부과되는 폐기물부담금과 관련해서는 담배 폐기물의 처리주체와 부담금 귀속주체가 다른 점을 문제점으로 지적 가능함.
□ 정책제언
○ 지금까지 논의된 문제의식을 바탕으로 개선방안을 제시함.
- 담뱃세제의 성격을 보다 명확화하고, 목적에 맞게 조세중심의 제도설계가 필요함.
ㆍ 우리나라 담뱃세제는 세수조달 기능과 교정과세 기능이 혼재되어 있음.
ㆍ 흡연의 경제적 비용을 감안할 때, 담뱃세제의 교정과세 성격을 강화하고 그에 맞게 제도를 재설계하는 방향으로 추진할 필요가 있음.
ㆍ 담뱃세제의 제도적 효과 극대화를 위해 조세 중심으로 운영해 나갈 필요가 있음.
ㆍ 담뱃세제는 지방세 중심으로 운영하는 것이 바람직함.
- 개편안의 전제조건: 담배소비세 지출용도 명확화 필요성
ㆍ 「국민건강증진법」에 따르면 부담금 인상에 따른 수입 일부를 금연사업에 지출하도록 법규로 명시하여 교정과세로서의 성격을 명확화 하고 있으나, 「지방세법」에서는 이러한 내용을 담고 있지 못함.
ㆍ 담배소비세를 교정과세적 세목으로 전환하고, 향후 교정과세에 대한 조세저항을 방지하기 위해서는 담배과세를 통해 조달된 재원은 주민보건복지와 관련된 사무에 지출될 수 있도록 할 필요가 있음.
ㆍ 이와 관련하여 담뱃세를 재원으로 하여 흡연예방 등에 사용하고 있는 해외국가들의 사례를 참고할 수 있을 것임(중앙일보, 2014).
- (단기안) 담배과세의 간소화
ㆍ 제도의 정책적 효과 극대화를 위하여 담뱃세제 간소화를 추구하는 해외 추세에 발맞춰, 조세는 지방세 중심으로 개편하고 기존 부담금은 잔존시키는 방안임.
ㆍ 개별소비세를 담배소비세로 통합하되, 현행 세수의 45%가 소방안전교부세 재원으로 활용되고 있음을 감안하여 해당 재원을 소방안전세로 전환하는 방안도 동시에 고려될 수 있을 것임.
ㆍ 이와 병행하여 기초자치단체로의 재원이양과 함께 지역주민 보건복지 관리기능을 강화하여 기초자치단체의 역량 제고를 도모할 필요가 있음.
ㆍ 이러한 정책방향은 현재 기초자치단체의 재원 및 역량 확충에 초점을 맞추고 논의가 진행되고 있는 제2차 재정분권 논의 기조와도 부합함.
- (중기안) 건강증진부담금을 제외한 기타 부담금을 담배소비세와 통합
ㆍ 원칙적으로 재정민주주의와 제도적 투명성 측면에서 부담금 전체를 조세로 전환할 필요가 있으나, 건강증진부담금의 개편은 건강보험 재정에 중대한 영향을 미칠 수 있음을 감안하였음.
ㆍ 그 외 각종 부담금을 담배소비세로 흡수 통합하여 자치단체가 폐기물 처리비용과 연초 재배농가 지원 등의 기능을 수행하도록 할 수 있음.
- (장기안) 지방세 중심의 담뱃세제 구축
ㆍ 장기적인 안으로서 건강증진부담금을 담배소비세와 통합하는 방안임.
- 아래 표를 통해 각 개편안을 간략히 비교 제시하였음.
○ 담뱃세율의 주기적 인상이 가능하도록 제도적 기제를 마련할 필요가 있음.
- 현재 기준 담뱃세율은 적정한 것으로 보이나, 향후 물가 상승 등에 따라 다시 이전 수준으로 낮아질 가능성이 있음.
- 담뱃세의 교정과세 성격을 보존하기 위해서는 종량세 구조를 유지해야 할 것이나, 물가상승 등으로 담뱃세의 실질적 조세부담이 줄어들어 교정과세적 성격이 약화되는 현상이 나타나지 않도록 할 필요가 있음.
○ 연초생산안정화기금을 담배소비세로 흡수·통합할 시 재원배분 체계가 다름을 고려하여 제도를 설계할 필요가 있음.
○ 담뱃세제 개편은 해당 부처별 재원구조에 변화를 주게 될 것이나 별도의 재원보전 대책을 수립할 필요는 낮은 것으로 판단됨.
- 본 연구에서 문제점으로 지적된 지방재원의 지방교육재정 이전으로 인한 지방재정의 왜곡 등을 해소해 나갈 필요가 있음.
○ 마지막으로 교정과세가 국세 중심으로 운영되어야 한다는 주장에 대한 대응이 필요함.
- 중앙정부에 비해 지역주민의 선호도와 선택행위에 대하여 정보우위를 가지는 자치단체가 이러한 정보를 이용하여 지역적 특수성에 맞게 차별적이면서도 효과적인 금연정책을 펴나갈 수 있다면, 교정과세로서 담배소비세가 지방세로 운용될 필요성에 타당성을 부여할 수 있을 것으로 봄.
- 따라서 향후 담배소비세 재원을 이용한 자치단체의 금연정책 역량 제고에도 노력을 경주해야 할 것으로 봄.