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국문 초록 (Abstract)

조세정책은 국가 간의 자원배분에도 영향을 주며, 이것은 당연히 한 나라의 경제성장을 결정하는데 있어서도 매우 중요한 요인으로 작용될 수 있다. 따라서 조세는 그 본질이 규제적이고 강제성을 수반하기 때문에 조세제도가 비합리적으로 설정되면 개인이나 기업의 창의적인 경제활동을 저해한다. 국제화ㄱ정보화와 기업 활동의 다양화 등 급속한 변화가 진행 중인 21세기에는 기업의 경영형태에 대해 중립적인 세제를 가꾸어야 할 필요성이 더욱 요구되고 있다.
본 연구에서는 납세자에게 특정한 활동을 장려할 목적으로 세금을 비과세 또는 감면하여 줌으로써 본래 목적이 구현될 수 있어 상대적으로 잘 보이지 않는 숨은 보조금을 조세지원으로 보고 있다. 조세지출은 납세자에게 세부담을 줄여주는 방면으로는 조세지원이나 조세감면과 같은 개념이지만, 단순하게 납세자의 세금만 감면하여 주는 것이 아니고 조세지출을 통해서 외부성(파급효과)의 교정 등 자원배분 왜곡을 개선하고, 납세자들의 절세를 위한 자원의 낭비나 조세감면을 얻어내거나 기득권 유지를 위한 이익집단들의 지대추구행위(자신의 노력 이상의 것을 얻는 것)등을 관리·통제하여 정부가 지출하는 총 재정지출과 연계하기 위한 것이라는 점에서는 조세지원이나 조세감면보다 더 포괄적인 개념일 것이다.
조세지출예산제도는 조세지출의 내용과 규모를 예산의 기능별 분류에 대응하여 항목별로 추계된 조세지출을 기능별로 분류하여 예산형식으로 제시하고 공표함으로써 정상적 예산상의 통제장치에 포함시켜 조세감면을 효율적으로 관리·통제 및 감독을 가능하게 하여 정부의 예산 편성을 통한 정책적 우선순위 결정과 대안평가 등 궁극적인 재정정책적 목표달성을 가능하게하기 위한 제도라고 할 수 있다. 우리나라에서는 국세분야에서 1999년부터 조세지출예산제도를 도입하여 금년까지 7번째 조세지출보고서를 작성하고 있으나 단순히 조세감면내역을 보고서 형태로 국회에 제출하여 정치적 토론의 기초자료 또는 예산심의 시 참고자료로만 활용되고 있을 뿐이며, 국회의 심의·의결과정에 포함되지 않고 이를 외부에 공표하지 않으므로 조세지출예산 제도가 정착되었다고 보기 어렵다. 우리나라의 조세지출예산제도는 그 개념의 불명확성과 조세지출내역의 국회 제출에 대한 법적·제도적 장치 마련이 되어 있지 않고, 조세지출규모 추정에도 세수손실법 만을 사용함으로써 정책적 우선순위 판단 시 정확한 수치 또는 자료를 제공하지 못하고 있고, 현재의 조세지출보고서가 예산지출항목과 일치되지 아니하여 정책사안별 재정지출규모 비교를 할 수 없는 등 여러 가지 문제점을 가지고 있다. 따라서 본문에서 조세지출예산제도를 도입하여 운영하고 있는 주요 외국의 사례를 참고하고 우리나라 조세지출예산제도가 지니고 있는 문제점을 분석해보았으며 이에 지방세지출예산제도의 도입과 활용 방안을 제시하였다.
첫째, 도입 시 고려할 사항으로 포괄범위는 지방세와 관련한 모든 조세지원이 포함되어야 하나 불균일과세나 일부과세는 현행법에는 규정되어 있지만, 아직 실시하지 않고 있어 비과세와 감면만을 포함시키고, 세외수입은 조세지출 본래에 범위 미포함 및 감면액의 정확한 추계가 되고 있지 않아 과도한 행정비용 소요가 예상되어 제외하고, 세목의 범위는 모든 세목에서 발생하는 조세지출이 포함되어야 하겠으나 기초자치단체의 경우에는 취득세와 등록세는 징세권만 있고 부과권이 없으므로 본래 목적을 위해 부과권이 없는 세목은 제외할 것을 제시하였다.
둘째, 추계방법은 조세지출규모를 정확히 추정할 수 있어야 한다. 국세 분야는 주요 과세대상이 소득 및 소비세원으로 비과세와 감면제도의 도입은 주로 과세표준의 산출과정에 결부되는 측면이 강하여 조세지출규모 산정에 있어서 세수손실법, 세출등가법 및 세수증가법등이 혼용되거나 그중에 하나를 선택하나 지방세는 주요과세 대상이 부동산을 중심으로 한 자산 세원이므로 부동자산의 가치평가와 직접 결부되는 경향이 크고 당해 부동산 거래동향과 간접적인 영향을 받는 구조로 되어 있어 국세와 같이 과세표준 산출과정에 결부되기보다 산출세액에 일정비율을 경감하는 방식인 세액경감방식이 대종을 이루고 과세표준 특례제도가 제한적으로 사용되어, 이 같은 지방세 비과세·감면 제도의 특성을 고려하여 세수손실을 직접적으로 산출하는 것이 용이하므로 세수손실법이 가장 적합한 산출모형으로 판단하며, 조세지출액의 정확한 산정 및 통계관리를 위한 선결과제로 현행 재산세 등 자료관리 시에 비과세·감면부분의 정확한 자료관리와 국가 등에 의한 비과세 내역의 감면확인서 발급으로 조세지출액의 파악 및 관리, 지방세정정보화에 의한 코드부여와 관리자의 정확한 자료입력 등으로 보다 정확한 규모 추정이 가능하여야 한다.
셋째, 조세지출보고서상의 항목과 세출예산상의 항목은 부득이한 경우가 아니면 일치돼야 한다. 이를 위해서 조세지출항목과 세출예산 항목을 기능별로 분류하여 그 편성을 일치되어야 예산지출이 어느 항목에 편중되어 있는지를 비교할 수 있어 국회와 지방의회의 심의와 통제가 가능해지고 조세감면을 효율적으로 관리·통제할 수 있어 재정정책의 우선순위를 판단할 수 있으며 지방세지출예산제도가 추구하는 본연의 정책적 목적인 재원의 효율적 배분달성이 가능할 것이고 비과세 감면의 사후관리를 위하여 감면효과의 자기입증방식도입과 조세지출보고서 작성 시 3～5년 내의 비과세·감면 추계를 예측하도록 하여야 할 것이다.
넷째, 조세지출예산제도에 대한 법적 근거의 조속한 마련이다. 국세에 한정하여 시행되고 있는 재정경제부 모델이 갖는 태생적 한계는 조세지출보고서의 작성과 그 지출의무가 법적강제성이 없다. 전적으로 행정부의 재량으로 맡겨져 있어, 그 기준 또한 정책적인 참고자료 수준일 뿐 대외적인 정보가치는 매우 떨어진다. 왜냐하면 행정부 입장에서 포함 여부를 자의적으로 판단하여 감면자료를 공개 자료에 비 포함시킬 우려가 있기 때문으로 법률로 명문화하여 국회와 지방의회의 심의와 통제가 가능하도록 하여야 하나, 인프라가 구축되지 않는 상태에서 심의까지는 무리가 있을 것으로 판단되므로 일부 자치단체를 선정하여 의회보고 등을 시범실시한 후, 확산 및 적용 확대하여 의회심의까지 받을 수 있도록 이루어져야할 것이다.
다섯째, 조세지출예산제도의 효율적인 업무수행을 하기 위하여, 세입부문과 세출부문의 업무 통합관리가 필요하다. 현재 조세지출과 재정지출이 중복되어 지원될 경우, 조세지출은 축소할 필요가 있으며 이를 위하여 기본적인 인프라 구축이 시급한 문제이다. 예를 들면 재정지출과 조세지출을 관리하는 부서가 상이하므로 이를 일원화하는 방안의 모색도 필요하다. 또한 조세지출대상항목에 지방세를 포함 시에는 중앙정부와 지방자치단체간, 광역자치단체와 기초자치단체간 역할 및 기능 조정이 필요하다. 또한 조세지출과 예산지출의 종합 관리·분석으로 여타 정부정책과 연계하여 정책우선순위를 결정할 수 있도록 하기 위해 정부부처 내에 조세지출예산업무 총괄 전담부서를 설치가 필요할 것이다.
여섯째, 조세지출보고서 작성범위에 지방세의 포함이다. 현행 조세지출예산제도는 국세만 중심으로 운영되고 있고, 지방세는 국세에 비해 감면자료 축적이 되어 있지 아니하고 지방세와 관련 정부부처가 재정경제부, 교육인적자원부, 행정자치부등으로 다양하며, 지방자치단체에서도 광역·기초자치단체간 업무중복이 있는 등 문제점이 있으나, 담당 공무원들의 업무추진 능력이 향상되었으므로 단기적 조세지출예산제도 시행방안으로는 통계의 정확성 확보방안을 강구하는 한편 기능별 분류체계를 확립하여 의회 보고서 제출로 통제가 가능하도록 개선하고, 장기적으로는 작성대상을 비과세부분까지 자료를 포함하고, 모든 세목의 통합, 지출규모 한도제 도입, 국가목적 지방세에 대한 감면보전, 조세지출과 재정지출을 합한 포괄한도제 도입을 고려하는 등 확대 도입하는 방안을 적극 강구하여야 한다.
이밖에 현행 제도상 집행과정상의 문제점을 도출해보고 개선방안을 모색하였다. 앞으로 조세지출예산제도가 지방세까지 확대되어 비과세·감면제도에 의한 조세지출이 재정지출과 연계하여 운용될 수 있도록 하여 재원배분의 효율성을 도모하고 재정운영의 투명성을 높임과 동시에 기득권화·만성화된 조세지출의 효과적 통제와 국가목적으로 지출되는 지방세액의 보전으로 지난 반세기동안 산업화와 경제개발 목적으로 시행되어 오던 중앙정부목적의 조세감면 정책에서 벗어나 지방정부의 재정건전성을 개선할 수 있기를 기대한다.

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조세정책은 국가 간의 자원배분에도 영향을 주며, 이것은 당연히 한 나라의 경제성장을 결정하는데 있어서도 매우 중요한 요인으로 작용될 수 있다. 따라서 조세는 그 본질이 규제적이고 강...

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