지역NGO의 정책참여 실태와 활성화 방안에 관한 연구 : 광주광역시를 중심으로 = (A)study on NGO's participation in the policy process of Gwangju metropolitan government

국문 초록 (Abstract)

21세기는 국가와 시장과 시민사회가 함께하는 협치 의 시대이다. 정부의 실패와 시장의 실패를 보완하는 대안세력으로 부각한 NGO(Non-Governmental Organization)는 당당한 국정(國政)과 시정(市政)의 동반자 의식을 갖는 시대에 와 있다는 것이다.
즉 국가 중심사회의 독점적 정보의 우위, 정책 주도권을 가진 시대에서 국가· 시장·시민사회가 공존·협력·경쟁하는 체제로의 변화를 요구받고 있다.
지방정부 역시 동일한 맥락에서 우월적인 지위 하에서 결정하고 판단하여 집행하는 행정에서 벗어나 지역사회내의 주민들의 결사체인 NGO와의 다양한 연계를 통한 정책이 수행됨으로써 갈등의 최소화 및 원만한 행정력의 실행이 가능할 것이다.
그런 측면에서 지역NGO의 정책참여는 다양한 시민들의 의사를 정책에 반영한다는 점에서 대의 민주주의의 한계를 극복하는 장치가 될 것이며 자치 행정에 대한 시민들의 지지기반을 확충하는 기제로 작용할 수 있을 것이다.
본 논문은 지역NGO의 지방정부 정책참여 활성화 방안을 모색하기 위한 연구로서 지역NGO가 지방정부 정책과정에 참여할 수 있는 법적·제도적 토대 등을 살펴보고 넓은 의미의 정책참여인 공모사업에 대한 수행실태분석과 주요 활동단체들의 사례분석을 통하여 구체적인 문제점을 찾고 참여와 수용에 대한 실태를 확인하기 위해 지역NGO와 공무원에게 설문을 통한 실증조사를 실시하여 문제점을 파악하였다.
연구결과 NGO가 지방정부의 정책에 참여하기 위한 토양은 법적·제도적인 미비에 따른 참여의 기회부족과 수용에 대한 강제가 규정되어 있지 않아 실제적인 NGO의 목소리(정책참여)의 반영이 어려운 게 현실이다.
즉 NGO가 정책참여를 위한 실제적인 근거법률이 있다 기보다는 지방정부의 공식적 체제밖에 존재하면서 정책이 의제되고 평가단계에 이르기까지 지방정부의 정책을 평가·감시하는 역할을 수행하며 제도적인 측면에서도 NGO에 대한 업무분장이 제대로 이루어지지 못한 실정이다.
공모사업의 경우에도 NGO는 사업의 수행 경험 여부와 관계없이 지방정부의 정책에 대한 참여 욕구는 강하나 공모사업 수행 시 지방정부의 재원에 지나치게 의존하는 의존성이라든가 사업부실로 인한 보조금의 회수사례등과 같이 일정부문 상호 신뢰의 부족도 내재되어 있음을 확인할 수 있었다.
활동단체 사례분석에서도 지방정부의 정책에 참여하고자 하는 욕구는 강하나 실제 참여의 수단은 비제도적인 참여 수단인 기자회견이나 보도자료 중심의 참여로 실제 지방정부 차원에서 수용된 사례는 드문 것으로 확인되었다.
이와 같은 문제점과 더불어 지방정부 공무원과 NGO를 대상으로 실증분석을 실시 한 결과 NGO와 지방정부간 상호 불신의 문제 내재, 정책참여 및 수용에 대한 법적·제도적 토양의 미흡 등이 주 요인임을 확인 할 수 있었다.
NGO의 정책참여의 합리성을 저해하는 주요 요인으로 지방정부와 NGO간의 불신의 내재, 행정 우선주의에 입각한 지방정부의 업무수행, 지방정부의 재원에 의존한 공모사업 수행, 정책참여 수용에 대한 인식의 차이등과 더불어 정책참여를 위한 법적·제도상의 문제점으로 공모사업 보조금의 임의적 배분, 특정 사업 편중지원, 분산된 지원체계, 정책 참여를 위한 제도 부재, 정보공개 제도의 공개범위와 해석의 문제, NGO 전담부서의 부재, 지방정부와 지역NGO간 협의체 부재 등 다양하다 할 것이다.
이러한 문제점들을 중심으로 활성화 방안을 제시해 보면 정책참여 합리성 제고 방안으로 지방정부와 NGO간 신뢰구축과 더불어 정책참여 활성화를 위해서는 적극적인 행정정보공개제도의 구축과 공개범위의 확대 등을 들 수 있다.
미국의 예에서처럼 정보공개 기록에 관한 정보공개뿐만 아니라 회의에 대한 공개도 이루어져야 할 것 으로 본다.
또한 NGO의 정책참여 및 의견을 수용하기 위한 제도 구축이 요구된다.
이를 위해 시대변화의 흐름에 맞춰 사이버 거버넌스를 적극 수용 할 수 있는 제도 보완이 이루어져야 할 것이며 NGO 전담창구(부서)개설이 요구된다. 또한 지방정부와 NGO간 정례 워크샵 등을 통한 상호신뢰 및 이해의 장이 마련되어야 할 것이며 지역NGO의 의견 수렴을 위한 제도화 방안이 강구되어야 할 것이다. 예를 들면 “행정절차 수립 시행에 관한 조례” 라든가 “시책 수립에 따른 정책 예고조례” 등을 제정하여 시민들의 의사를 정책 입안 시부터 들을 수 있어야 할 것이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The 21st century is one of joint government by the state, markets, and civil society. The NGO's (Non-governmental organization), that have come into being in the wake of the failure of government and markets, have begun to play an important role in the national and municipal administration.
The state-oriented society, where information and policy initiatives were exclusively in the hands of the state, is under pressure to change into a system in which state, markets, and civil society co-exist in a spirit of cooperation and competition. In the same manner, local governments are also getting out of their customary position of dominance and arbitrary decision making and enforcement in order to listen to the ideas of NGO's whose members are local residents. In this way, they can reduce conflicts and enhance the administrative effectiveness. Local NGO's play a part in overcoming the limitations of representative government in that their participation brings the various opinions of residents into the local government. They will also be of great help in expending the support base for local autonomous governments.
This thesis is designed to find ways to induce local NGO's to take part in the local governments. The legal and institutional mechanisms whereby NGO's participate in the local governments are investigated, and some examples of public projects, their administration and some cases are presented in order to point out various problems. In order to facilitate this, a survey was taken of local public officials. The survey results demonstrated that the voices of NGO's are not effectively reflected on the policy making process of local government because NGO's lack opportunities to have their ideas presented, due to legal and institutional limitations such as the absence of any rules for the obligatory consideration of NGO's ideas. There are no provisions for NGO's to take part in the local government and they exist outside the official system. In processes ranging from policy discussion to evaluation, NGO's make assessments for themselves and oversee the policies of local government. Notwithstanding, they have no defined role to play in the policy making processes of local government.
The survey also revealed that NGO's showed a strong desire to participate in public projects, irrespective of their experience in those areas. However, they had no choice but to depend on the finances from local governments and to have subsides taken back if the projects failed. In those cases a general lack of trust to some extent was displayed by both the NGO's and the local governments.
In the case analyses of active organizations, they showed enthusiasm to take part in the local government policy, but their means were limited to press conference or release of media materials by the local government.
Substantive analyses conducted toward public officials and NGO's showed that, along with the problems above, there was mutual distrust between NGO's and local government, and lack of legal and institutional environment for policy participation and accommodation.
Major factors that inhibit the participation of NGO's were mistrust between NGO's and local governments, preponderance of local governments in their policy execution, dependence on local governments' finances and biases against the policy participation of NGO's. Legal and institutional obstacles to policy participation were the arbitrary distribution of subsides, concentration of funds on certain projects, narrow spread support system, absence of NGO-in-change departments and lack of consultation between NGO's and local government.
Some suggestions to overcome the problems listed above are building-up of trust between local governments and NGO's in order to enhance the reasonableness of policy participation and putting in place of positive administrative information disclosure system and expanding the scope of disclosure.
It is thought to be desirable that information disclosure covers both meeting minutes and records as in the case of the United States. It is also necessary to have some institutional mechanism in which the participation and opinions of NGO's are led to find their way to the local government.
To meet the demands above, the local governments should be ready to accommodate the cyber government system in keeping with the changing environment and open a department that will deal with NGO's. In addition, more opportunities for mutual understanding between NGO's and local governments like regular workshops should be arranged. Other means for collecting NGO's opinions should be installed. For example, "ordinance for establishment and execution administrative procedures" or "ordinance for prepublication of policies after decision-making process" could be enacted to accommodate the voices of residents from the time when policies are discussed before decisions are made.

목차 (Table of Contents)

• 목차 = ⅰ
• ＜Abstract＞ = ⅷ
• 제1장 서론 = 1
• 제1절 연구의 목적 = 1
• 제2절 연구의 범위와 방법 = 5
• 1. 연구의 범위 = 5
• 2. 연구의 방법 = 10
• 제2장 NGO의 정책참여에 대한 이론적 고찰 = 11
• 제1절 NGO의 개념과 역할 = 11
• 1. NGO의 개념 = 11
• 2. NGO의 역할 = 19
• 제2절 우리나라 NGO의 일반적 현황 = 21
• 1. NGO의 현황 = 21
• 2. NGO의 활동영역 = 26
• 3. NGO에 대한 정부의 지원 체계 = 27
• 제3절 NGO의 정책 참여방식 및 유형 = 31
• 1. 정책과정과 참여 = 31
• 2. NGO의 정책참여 방식 = 36
• 3. 정책과정별 NGO의 참여 유형 = 42
• 제4절 NGO 정책참여의 법적 토대와 제도 = 50
• 1. NGO 정책참여의 법적 토대 = 50
• 2. NGO 관련업무 분담을 위한 제도 = 54
• 제3장 광주광역시 NGO의 정책참여 사례분석 = 55
• 제1절 광주광역시 NGO의 현황 및 실태 = 55
• 1. NGO의 현황 = 55
• 2. NGO의 활동영역 = 59
• 제2절 광주광역시 NGO의 정책참여 사례분석 = 62
• 1. 공모사업을 통한 정책 참여 실태 = 62
• 2. 활동단체 중심의 정책 참여 실태 = 67
• 제3절 광주광역시 NGO에 대한 지원체계 분석 = 79
• 제4장 광주광역시 NGO의 정책과정별 참여에 대한 실증분석 = 83
• 제1절 실증분석을 위한 조사 설계 = 83
• 1. 조사의 목적과 방법 = 83
• 2. 조사의 내용 = 84
• 제2절 정책의제설정단계 = 88
• 1. 참여정도 = 88
• 2. 수용정도 = 90
• 제3절 정책결정단계 = 92
• 1. 참여정도 = 93
• 2. 수용정도 = 94
• 제4절 정책집행단계 = 97
• 1. 참여정도 = 97
• 2. 수용정도 = 99
• 제5절 정책평가 단계 = 100
• 1. 참여정도 = 101
• 2. 수용정도 = 102
• 제5장 광주광역시 NGO의 정책참여의 문제점 및 활성화 방안 = 107
• 제1절 정책참여의 문제점 = 107
• 1. NGO의 정책참여 합리성을 저해하는 요인 = 107
• 2. 정책참여를 위한 법적·제도상의 문제점 = 111
• 제2절 정책참여 활성화 방안 = 120
• 1. 정책참여 합리성 제고방안 = 120
• 2. 정책참여 활성화를 위한 제도의 보완 = 126
• 3. 정책적 제안 = 129
• 제6장 결론 = 133
• 참고문헌 = 136
• ＜국문초록＞ = 148
• 부록1. 지역NGO의 지방자치단체 정책참여 연구를 위한 의견조사서(공무원용) = 151
• 부록2. 지역NGO의 지방자치단체 정책참여 연구를 위한 의견조사서(NGO용) = 156