민관협력사업에서 공공부문 리스크 분담의 적정성에 대한 연구 = A study on the appropriateness of risk-sharing by the public sector in Public-Private Partnership

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 주로 공공의 입장에서 민관협력사업의 실제 사례를 토대로 리스크 분담과 그에 대한 의사결정의 적절성을 분석하여 향후 유사 사업에 적용할 수 있는 가이드를 제시하고자 한다. 민관협력사업은 정부 또는 지방자치단체 등의 공공부문과 민간사업자들이 참여하는 대표적인 개발사업이다. 관련 선행연구들은 사업을 성공시키고 총사업비용을 감소시키는 핵심 요소로 리스크에 대해 다루고 있기는 하지만, 리스크를 세부적으로 파악하고 관리하는 방안을 구체적으로 제시하지는 못하고 있다. 본 연구는 개발사업에서 발생하는 다양한 리스크를 실무적인 관점에서 사전에 정의하고, 사업 참여자들의 리스크 회피성향과 통제능력을 고려하여 이를 적절하게 분담한다면 사업 전체의 리스크를 실효적으로 감소시킬 수 있다는 인식에서 출발한다.
효율적인 리스크 분담의 전제는 리스크 부담능력과 의지가 있는 주체가 해당 리스크를 부담해야 한다는 것이다. 아직까지 국내 개발사업에 참여하는 담당자들은 리스크 감소방안으로서의 리스크 분담에 대한 인식조차 부족한 편이다. 이에 따라 본 연구는 리스크를 분담하는 주체의 부담과 의사결정에 대한 역량을 객관화하는 데 초점을 맞추었다. 구체적으로 리스크를 부담할 수 있는 능력을 계량적인 평가지표로 객관화하고, 그간 사업참여자들의 주관적인 판단으로 모호하게 이루어지던 분담비율을 객관적인 수치로 제시하고자 하였다. 정량적인 리스크 분담모형의 실현을 위해서는 그 분담 의사결정 과정에 대한 분석도 필요하다. 리스크 분담 의사결정 환경과 과정을 분석하여 문제점을 파악하고 해결방안을 찾고자 하였다.
실무의 요구를 반영할 때, 이들 두 가지 작업의 대상은 민간부문보다는 공공부문에 더 집중될 수 밖에 없다. 최종적인 본 연구의 목적은 공공부문이 행하는 리스크 분담과 그에 대한 의사결정의 적정성에 초점을 맞추고 향후 유사 민관협력사업에 적용하여 활용할 수 있는 범용의 계량적 리스크 분담 가이드 마련을 위한 기초를 제시하는 것이다.
분석을 위한 사례는 민관협력사업으로 진행된 국내 하수처리 사업과 경전철 사업이다. 각 사업에서 리스크 분담에 대한 의사결정은 최초 협약 단계와 재협약 단계에서 두 차례 이루어진다. 추가적으로 각 단계를 보다 세부적인 실행 프로세스로 구분하고 각 절차를 대상으로 공공부문과 민간사업자 간 리스크 분담의 실제 모습과 그 결과를 실증적으로 제시하였다. 각 프로세스의 주요 리스크 분담기준은 퍼지이론에 기초하여 가능한 객관적으로 설정하였다. 추가적으로 연구의 주된 관심인 공공부문의 리스크 분담 과정상 의사결정 환경을 파악하기 위하여 다수의 공공기관 소속 담당자를 인터뷰하였다. 실제 리스크 부담 수준과 이론적으로 설정한 수준을 비교하고 최종적으로 면담을 통해 확인한 내용을 바탕으로 의사결정 과정의 적정성을 검토하였다.
선행연구와 차별되는 본 연구의 기여도는 다음과 같다. 첫째, 기존의 리스크 분담 연구들이 리스크 분담결과에 중점을 두고 있는데 반하여, 본 연구는 리스크 분담을 결정하는 과정으로서 의사결정방식이 적절한지를 평가하고, 제약 사항이 있는 경우 이를 보완하는 방법을 논하였다. 둘째, 연구의 전제와 분석 방법 등에서 경제학 및 재무관리 분야의 다양한 이론에 기반하여 연구 방법론의 강건성을 높였다. 본 연구의 전제는 공공부문과 민간의 효과적인 리스크 분담이 개발사업 전체의 리스크를 유의적으로 감소시킬 수 있다는 것이다. 이를 위해 본 연구는 재무관리 이론의 리스크 회피도와 개별 리스크 통제력을 인용하였다. 추가적으로 공공부문의 리스크 분담 의사결정 과정을 분석하는 과정에서 경제학 분야의 공공선택론, 주인-대리인 이론, 행동경제학적 관점 등을 종합적으로 적용하여 이론적 토대를 공고하게 하였다. 셋째, 기존에 많은 연구가 이루어진 사업계획 단계의 리스크 분담뿐 아니라, 그동안 잘 알려지지 않았던 완공 후 운영 단계에서의 리스크 재조정 및 분담 과정에 대한 심도 있는 분석을 수행하였다. 이 과정에서 체계적인 프레임을 통해 리스크 분담을 논의하고 객관적인 기준에 따라 적정하게 배분할 수 있는 범용의 분석틀을 제시하고자 하였다.
본 연구의 주요한 발견은 다음과 같다. 첫째, 사업계획 단계에서 공공부문이 부담능력에 비하여 상대적으로 과도한 리스크를 부담하고 있다. 이는 기존 인식과 배치된다. 둘째, 사업 개시 후 운영 단계의 리스크 재조정에 따른 분담은 사업계획 단계보다 더 비효율적으로 이루어지고 있다. 셋째, 공공부문의 리스크 분담에 대한 의사결정 과정이 적절하지 않았다. 최적 의사결정을 방해하는 요인으로는 정보 비대칭, 민간의 도덕적 해이, 공공부문 의사결정자의 전문성 부족, 그리고 사적이익 추구 등으로 나타났다.
대내외적인 불확실성이 커지는 최근의 의사결정 환경은 민간사업자 위주의 민관협력사업에 대한 감독을 더욱 어렵게 한다. 이 경우 민간사업자가 효과적인 리스크 통제 능력을 가졌다 하더라도 민간의 자발적인 리스크 부담 행위를 기대하기 어렵다. 궁극적으로 부적정한 리스크 분담은 주로 운영단계에서 많은 이슈와 쟁점들을 만들었고 성공적인 사업수행에 방해요인이 되어 왔다. 본 연구의 실증결과는 리스크 분담결과에 대한 분석 이전에 이를 결정하는 의사결정 과정의 다양한 제약적 요소들을 먼저 해결하는 것이 중요하다는 점을 확인시켜준다. 점차 복잡해지는 새로운 유형의 민관협력방식이 증가하고, 사업환경의 불확실성이 높아지면서 사업 개시 후 운영 중인 사업에서도 리스크 재분담 의사결정이 갈수록 중요해지고 있다. 본 연구가 그동안 미진하였던 민관협력사업에서의 리스크 분담과 관련한 국내연구를 활성화시키면서, 미처 깊게 다루지 못했던 리스크 계량화와 체계적 리스크 산정에 대한 후속 연구가 시작되는 단서가 되기를 기대해 본다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 제1절 연구의 배경과 목적 1
• 제2절 연구의 절차와 방법 4
• 제2장 이론적 배경과 선행연구 고찰 7
• 제1절 PPP관련 제도와 주요 특징 7
• 1. PPP의 개념과 구분 7
• 2. PPP 관련 제도의 주요내용 9
• 3. 국내 PPP의 주요 특징 13
• 4. 민간투자사업의 진행단계 17
• 제2절 리스크 관련 이론과 리스크 분담 현황 22
• 1. 리스크 관련 이론의 고찰 22
• 2. 민간투자법의 리스크 분담제도 26
• 3. 개발사업의 리스크 분담제도 30
• 4. 리스크 분담을 위한 평가 32
• 제3절 리스크 분담관련 의사결정이론 35
• 1. 의사결정에 대한 전통경제학의 가정과 비판 35
• 2. 공공선택론 37
• 3. 주인-대리인 이론 39
• 4. 행동경제학 40
• 제4절 선행연구 고찰 43
• 1. 리스크 분석과 리스크 관리 방안에 대한 연구 43
• 2. PPP의 리스크 분담에 대한 연구 45
• 3. 선행연구와 본 연구의 차별성 54
• 제3장 분석방법과 분석절차 57
• 제1절 연구논제와 분석방법 57
• 1. 연구논제의 설정 57
• 2. 사례조사 58
• 3. 선행연구의 리스크 분담 분석결과 조사 63
• 4. 적정 리스크 분담안 도출을 위한 분석방법 65
• 제2절 분석절차 80
• 1. 사업 단계별 리스크 80
• 2. 분석절차 요약 83
• 제4장 실증분석결과 85
• 제1절 분석대상사례의 개요와 특징 85
• 1. A시 하수처리 사업 86
• 2. B시 경전철 사업 90
• 제2절 공공부문 리스크 분담 사례조사 94
• 1. 최초 리스크 분담결과 조사 94
• 2. 리스크 재분담결과 조사 106
• 3. 공공부문의 리스크 분담 의사결정 현황 조사 111
• 제3절 공공부문 리스크 분담결과 분석 117
• 1. 선행연구의 분담 분석결과와 비교 117
• 2. 적정 리스크 분담안과 비교 124
• 3. 적정 리스크 분담비율의 산정 133
• 제4절 리스크 분담 결정의 적정성 판단과 이론적 분석 135
• 1. 공공부문 리스크 분담 의사결정의 적정성 판단 135
• 2. 최초 리스크 분담 의사결정에 대한 분석 136
• 3. 리스크 재분담 의사결정에 대한 분석 139
• 제5장 결론 145
• 제1절 연구의 요약과 의의 145
• 1. 연구의 요약 145
• 2. 연구의 의의 146
• 제2절 연구의 한계와 과제 148
• 참고 문헌 151

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56. 민간투자사업 활성화를 위한 위험관리 전략: 호주 Partnership Victoria의 위험관리 사례와 시사점, 윤하중, 국토정책 Brief제294호, , pp. 1-6, , 2010

57. 부동산 개발사업의 위험에 대한 효율적 관리 방 안연구–대전지역 공동주택개발사업을 중심으로, 이성근, 김홍진, 전광섭, 부동산 학보제 46호, 한국부동산학회, , pp. 91-105, , 2011

58. 창의문화도시 조성사업에 대한 서울시민들의 우 선순위 평가: 퍼지다기준 의사결정기법을 이용하여, 박선영, 유승훈 , 구세주 , 서울도시연 구제11집 제4호, 서울연구원, , pp. 151-160, , 2010

59. 통계적 데이터 기반의 리스크를 고려한 민간투자사업의 재무 적 할인율 추정 모델 개발에 관한 연구, 서형범, 석사논문, 중앙대, , 2007

60. 퍼지 다기준 의사결정법을 이용한 가로주택정비사업의 위험요인 분석: 인천광역시 사례를 중심으로, 진연화, 유정석, 도시행정학보제32 집 제2호, 한국도시행정학회, , pp. 87-112, , 2019

61. 서울시 도시철도 등 민자사업의 개선방안 연구: 위험분 담형 비용보전방식 민자사업 사례분석을 중심으로, 손의영, 황보연, 서울도시연 구제16집 제2호, 서울연구원, , pp. 215-228, , 2015

62. 공모형 PF 사업의 개선방안 분석에 관한 연구: 서 울시 은평뉴타운 중심상업지 복합개발사업사례를 중심으로, 김진, 김재호, 서민석, 주거환 경제11집 제2호, 한국주거환경학회, , pp. 111-128, , 2013

63. 해외 PPP 사업에서 리스크 주요 요인에 대한 중요도와 관리 방안에 관한 연구: 터키 헬스케어 PPP 사업을 중심으로, 남궁진, 이상호, 대한 건축학회논문집 구조계제28집 제10호, 대한건축학회, , pp. 141-148, , 2012

64. 공영택지개발의 민ㆍ관 파트너십 과제와 전망: 공공ㆍ민간 공 동택지개발사업의 민간 참여 및 요구도 실태조사를 중심으로, 진미윤, 국 토연구제59권, , pp. 149-172, , 2008