미 신행정부의 국제통상 정책 = Trade Policy of the Biden Administration

국문 초록 (Abstract)

트럼프 행정부 4년간 국제통상질서는 전대미문의 변화를 겪었다. 2차 대전 후 자유무역의 기치 하에 세계경제발전을 주도했던 미국이 국가안보를 이유로 강력한 보호주의와 일방조치를 시행하고 중국과 EU도 상응한 보호조치를 취함으로써 규범에 기반한 다자통상체제는 마비되었다. 특히 외형적으로 무역적자 문제로 포장된 미국과 중국의 갈등은 본격적인 기술경쟁, 경제체제 경쟁 나아가 전략적 경쟁으로 발전되었고 미국은 동맹국들과도 전례없는 갈등을 겪었다. 이런 지정학적 갈등 요인과 함께 정보통신기술의 혁신과 COVID-19의 확산 여파는 국제통상질서의 뉴노멀로 고착됐다.
바이든 행정부가 당면한 과제는 COVID-19로 위축된 산업기반과 재정확대에 따른 경제 불확실성 해소를 위한 미국의 경제회복과 산업의 경쟁력 확보에 있다. 바이든 행정부는 ‘바이 어메리칸’ 조치와 환경, 노동 규정 강화 등 보호주의적 입장을 취할 것이다. 또한 미국의 동맹국과 무역 파트너들에게 상실했던 신뢰를 회복하고 규범과 동맹국과 협력 하에 불공정 무역을 해소하는 데 노력할 것이다. 바이든 정부는 중국의 지식재산권탈취, 강제기술이전, 중국공산당의 시장지배강화, 산업보조금과 국영기업(state owned enterprises) 등을 해결하는 데 있어 규범에 입각하고 동맹국과 협력하여 대응한다는 구상을 밝혔다. 미.중 관계는 근본적 경쟁구도를 지속할 것이나, 기후변화, COVID, WTO 개혁 등 일부 글로벌 이슈에서 제한적 협력도 모색할 것이다. 바이든 대통령은 다자주의를 지지하고 WTO 등 국제기구에서 미국의 지도력을 강화해나갈 것이다. 특히 트럼프가 마비시킨 WTO의 분쟁해결체제와 상소기구(Appellate Body)의 복원과 WTO의 기능 개혁을 위해 노력할 것이다. 또한, 규범에 따른 무역협정체결을 적극 검토할 것이며, 다만 그 추진 시기와 방식은 시간을 두고 결정될 것이다.
바이든 행정부가 통상정책을 추진하는 국내외 여건은 녹녹치 않다. 민주당이 상·하 양원을 장악하여 국내 정치여건은 개선됐지만 각종 법률 및 주요인사의 임명과 관련하여 공화당의 협조가 필수적이고 2021년 6월 종료되는 신속협상권한(TPA)의 갱신여부도 미지수다. 대외적으로는 또한 COVID-19 이후 경기침체를 타개하기 위해 정부의 경제개입, 외국인투자 규제 및 보호주의 조치가 강화되면서 시장개방에 방점을 두었던 통상어젠다가 환경, 노동, 인권 분야로 확대될 것으로 전망된다. 제조업의 리쇼어링(reshoring)과 양국 간 생산, 투자, 무역 및 기술 분야의 탈동조화(decoupling)도 가속화될 것이다. 미·중 양국의 대립도 단순히 경제·통상·기술 분야를 넘어 전략 및 패권경쟁으로 치닫고 있어 세계경제질서의 불확실성은 극대화되고 중ㆍ장기적으로 계속 내연할 것이다.
동맹국인 미국과 경제의존도가 높은 중국 사이에 낀 한국은 고도의 전략적 판단과 결정을 강요받고 있다. 미ㆍ중 간 디커플링 등 지정학적 리스크 속에서 운신의 폭이 좁지만 무역에 명운을 걸어야 하는 한국은 미국과 중국의 무역 및 투자정책의 변화를 모니터링하고 위험분산 전략도 종합 검토해야 한다. 또한 자유민주주의와 시장경제의 기본 원칙하에 국내정책을 추진하고 대외적으로는 양자든 복수국간 협정이든 형식에 구애받지 말고 중층적 네트워크를 구축해 나가야 한다. WTO 개혁 논의에 적극적으로 참여하고 아ㆍ태 지역에서 추진될 지역무역협정 체제에도 선제적으로 참여해 나가야 한다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

International trade has experienced unprecedented changes for last four years under the Presidency of Trump. Having contributed to the world economic development by promoting trade liberalization, the U.S. has taken strong protectionism and unilateral actions for the sake of the national security. To respond the U.S. actions, China and the European Union took countermeasures, leading to the paralysis of the multilateral trading system. The U.S.-China conflicts have aggravated with the technological competition and strategic competition, and the relations of the U.S. with its allies have also strained. Together with these geopolitical tensions, the technological innovation and the spread of the effect of the COVID-19 pandemic have become the ‘New Normal’ of the international economic and trade order.
Against this backdrop, Biden Administration’s trade-related policy priorities could be characterized with 4 Rs: that is, revitalize the U.S. economy, reset with allies to define common interests, reengage the WTO and rationalize export control regime:
First, it is urgent to help get the U.S. domestic policy right. For Biden Administration, it is critical to take new domestic policy initiatives arising from the recession to boost up economy, and to address pandemic and geostrategic conflict with China. Biden Administration will pursue legitimate legal defense under a system governed by the agreed upon rules, whenever the U.S. policy is subject to international challenges Second, the new administration will reset with allies to define common interests and reengage the WTO to ensure long term cooperation in areas of joint concerns about China and the WTO. It will work with allies to address Chinese unfair trade practices such as intellectual property infringements, forced technology transfer, state capitalism, industrial subsidy and state owned enterprises. Biden Administration will take principled approaches towards China, while the U.S. and China have to cooperate in the fields of global issues that include climate change, the pandemic and WTO reform among others Third, Biden Administration is expected to rationalize the increasingly expansive export control regime and make it more multilateral. Trump’s unilateral U.S. export controls on high-technology good and services to mitigate national security concerns have significantly increased trade coverage and triggered new channels of conflict even with allies; Lastly, Biden Administration will hold the position that the WTO should continue to provide the essential trade rule book for the U.S. and the rest of the world. To this end, the U.S. will quickly prioritize improvements to the WTO’s core functions such as legislative, judiciary and executive ones. In particular, it is urgent to reestablish a working WTO dispute settlement system to replace or to modify the operation of the Appellate Body. The U.S. would also prioritize negotiations with a limited, critical mass of countries over a smaller package of essential issues such as industrial subsidies, digital trade and state-owned enterprises among others.
Notwithstanding the aforementioned trade policy priorities of the Biden Administration, both home and foreign political environments are not necessarily beneficial to carry out them. At home it is imperative to get cooperation of the Republic an Senators in enacting laws and nominating senior officials. On foreign fronts, it is expected that governmental interventions throughout the world will show more protectionist trends to muddle through the economic recession and to restrict foreign investment. Moreover, trade agenda will be expanded to the trade-related areas such as environment, labor and human rights, which will lead to more protectionism rather than market opening. The reshoring of manufacturing and the U.S.-China decoupling in production, trade, investment and high technology areas will be expedited. Overall, the uncertainty of the world economic order will continue to be increased thanks to the aggravating U.S.-China conflicts in the fields of economy, trade, technology and beyond.
The Republic of Korea is forced to take strategic judgments and positioning under the conflicts between the U.S., its ally and China, its neighboring power. In the midst of the geo-political risks such as U.S.-China decoupling, Korea should take proactive actions in monitoring trade and investment policies of the big powers and consider overall risk aversion strategies. Based on free democracy and market economy system, it should pursue domestic trade policy and build up multi-layered trade agreements networks. Korea should also participate in the WTO reform discussions and consider to join or develop the regional trade architectures whatsoever in the Asia-Pacific region.