정책흐름모형에 입각한 정책변동 사례연구 : - 용인시 경량전철 사업을 중심으로 -

국문 초록 (Abstract)

우리나라는 1994년「사회간접자본 시설에 대한 민간투자촉진법」제정을 계기로 민간투자사업의 본격적인 도입이 추진되었다. 그러나 제도의 미비, 경험부족, 1997년 금융위기 등의 요인들로 인해 사업초기 민간투자사업의 추진실적은 저조하였다. 이후 1999년 4월에 최소운영수입보장 근거와 민간투자지원센터 설립 등 근거규정을 포함한「사회간접자본시설에 대한 민간투자법」이 전면 개정됨으로써 외환위기 상황에서 민간투자사업이 본격적으로 활성화 되었다.
민간투자사업의 일환으로 지방자치단체에서는 중전철(지하철)에 비하여 상대적으로 건설비·운영비가 저렴하고 교통수요에 탄력적으로 대처할 수 있는 신교통시스템으로 경량전철을 도입·추진하였는데 상당수가 부실한 타당성조사를 바탕으로 정치적으로 추진되어 많게는 연간 수천억 단위의 적자가 발생하는 등 지방재정 부담을 가속화시켜 부작용을 낳고 있다.
더구나 경량전철 도입의 초기단계로 사업의 타당성검토, 구조물 및 차량에 대한 설계 등 사업시행 관련법 등 제도적 기반이 구축되지 않은 상태에서 사업시행자인 지방자치단체의 경험 부족 등으로 인해 시행착오를 겪고 있다. 이미 운영중인 4개노선(부산-김해경량전철, 부산도시철도 4호선, 의정부경량전철, 용인경량전철)의 경우 실제 수요가 실시 협약 대비 11%~25% 수준에 그치는 등 부실한 수요예측에 근거하여 사업을 추진함으로써 수요 미달로 인한 최소운영수입보장(Minimum Revenue Guarantee) 등으로 지방재정부담이 가중되고 있는 실정이다. 특히, 용인경량전철의 경우는 주무관청과 민간사업자와의 분쟁 등으로 국재중재 재판 소송까지 거치면서 주무관청인 용인시가 패소함에 따라 결과적으로 용인시가 사업시행자에게 용인경량전철건설 민간투자사업에 투입한 민간투자비(원금+이자) 전액은 물론 동 민간투자비에 대한 30년간 기회비용을 지급하는 상황까지 이르렀고, 지역여론에 따라 민간사업자와의 협약해지 취소와 자금재구조화 방안을 통해 재협상·개통을 하게 되었다.
본 연구는 용인경량전철 사업을 둘러싼 정책변동 사례를 재 조명하고자 한다. 상황분석의 틀로 Kingdon의 정책흐름 모형을 적용하여 정책문제의 흐름과 정책대안의 흐름, 정치흐름을 나누어 정책결정과정을 분석하는 사례연구 방식을 택하였다. Kingdon의 정책흐름 모형의 이론적 배경과 관련하여서는 단행본과 학술서적, 학위논문 등을 대상으로 문헌조사를 했으며, 용인경량전철 사업에 관한 자료는 용인시가 보유한 행정자료와 용인시의회의 특위조사 회의록과 각종관련 공청회자료, 용인시와 민간사업자간 중재재판 판결결과, 용인시의회의 사업자고발에 따른 검찰조서 및 법원판결, 용인시경량전철 관련한 학위논문, 시민단체의 손해배상청구소송 내용, 언론보도자료 등을 통해확보하였다. 또한, 연구자의 다년간 사업추진 경험, 관련공무원들 및 사업자들과의 인터뷰 등도 자료로 하였다.
본 연구의 구성은 다음과 같다. 제1장에서는 연구의 범위를 용인경량전철이 정책의제로 설정되고 정책집행과 평가와 변동으로 개통에 이르기까지의 민선1기에서부터 민선5기까지 범위로 정하였고, 제2장에서는 정책변동의 의의와 유형, Kingdon의 정책흐름모형의 이론과 관련 선행연구, 용인경량전철에 관한 선행연구등을 토대로 이론적 배경과 분석틀을 제시하였다.
제3장에서는 민선자치단체장별로 용인경량전철 민간투자사업의 추진과정 및 추진과정상 문제점을 검토 제시하였다.
제4장에서는 정책흐름 모형에 입각하여 정책변동을 민선1기에 국토교통부의 용인도시철도(경량전철)기본계획승인과정에 자금조달계획미비, 차량기지 위치 부적정으로 인한 승인반려와 민선2기에 타당성조사의 사전검증문제, 불명확한 재정지원기준문제, 최소운영수입보장기간의 변화, 민선3기에 수요예측기관의 과대수요 예측문제, 전제조건이 갖추어져 있지 않음에도 무리하게 사업강행 문제, 위법한 우선협상대상자 선정논란, 사업협상과정에서의 의무위배논란, 중앙 민간투자사업 심위위원회 심의 위반논란, 관련법규의 잦은변동으로 인한 정책결정문제 등의 문제의 흐름과 정치의 흐름, 정책대안의 흐름, 정책의 창 등을 중심으로 분석하였다.
그 결과 민선4기에서는 2006년 감사원감사에서 분당선연장선이 당초보다도 5~7년 연장될 것으로 확인됨에 따라 실시협약에 대한 불합리한 부분삭제와 최소운임수입보장(MRG) 인하방안을 중점으로 하여 정책변동 추진을 위해 민간사업자와 협상을 통해 최소 운영수입보장(MRG)을 79.9이하로 하는 변경특약이 이루어 졌고 당초개통시기도 2009. 6월에서 2010. 7월로 약12.5개월이 연장하였다. 또한, 준공 전 3개월 이내 자금 재 조달과 법인세인하율 반영 등으로 운영수입보장과 요금등을 더 나추기로 했다. 따라서 민선4기의 정치의 흐름과 정책대안의 흐름을 통해 새로운 정책의 창이 열려‘용인경량전철건설 민간투자사업 실시협약 변경특약’이 이루어지게 되었다.
민선5기에서는 김학규시장 취임(2010. 7. 1.)과 동시에 공사준공과 개통되어야 하나, 민간사업자의 공사지연 및 부실공사로 인하여 준공승인거부로 민간사업자와 분쟁이 야기되었으며, 용인시가 경량전철운영 정상화 및 활성화를 위하여 경량전철활성화 프로젝트팀을 구성하고 외부에서 정책보좌관을 충원하였다. 그러나 무자격자 채용논란과 관련 부서직원의 잦은인사, 경량전철의 직영운영방안 검토 미흡, 실시협약해지결정 타당성 및 근거부족, 불투명한 중재 판정 소송대리인 선정, 준공지연에 따른 민간사업자의 국제중재법원 소송제기 등으로 결국 국재중재 소송에서 용인시가 1차 판결결과 민간사업자에게 총투자비(원금+이자)를 지급토록 하였고, 2차 판결결과에서는 민간사업자가 30년간 운영시 기회비용을 지급하라는 패소판결을 받았다. 이에 용인시는 일시에 민간사업자에게 투자비는 물론 기회비용, 소송비용, 재가동비용 등까지 한번에 지급함에 따라 시의 재정위기까지 초래하게 되었다. 이로 인하여 민간사업자의 운영조직이 해체되는 등 사실상 정책종결이 이루어졌다. 이후, 개통여론에 따라 협의에 의해 민간사업자의 협약해지를 취소하고, 자금재구조화 방안으로 재협상이 추진되면서 개통운행이 되었다. 따라서 민선5기의 이러한 문제의 흐름으로 정책변동이 추진되었고, 정치의 흐름, 정책대안의 흐름에 따라 새로운 정책의 창이 열려 재협상과 개통이 이루어지게 되었다. 용인경량전철건설 민간투자사업은 정책혁신가의 정책판단부족으로 인하여 충분한 검토 없이 정책변동(직영․위탁운영)을 추진하여 정책실패 사례임이 입증되었고, 재 협약을 통한 개통을 추진함에 따라 예산낭비와 시간낭비가 되었음이 확인되었다. 제5장에서는 연구의 요약과 정책의 함의를 통하여 향후 경량전철민간투자사업의 발전방향을 제시했다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Enactment of "Act on Private Participation in Infrastructure" in 1994 led to a full-blown introduction of Public-Private Partnership (PPP) in Korea. However, due to insufficient legal system, lack of experience and other reason such as financial crisis in 1997, etc, implementation reference of PPP was not that big in the beginning. After that, "Act on Private Participation in Infrastructure" including evidence of Minimum Revenue Guarantee (MRG) and establishment of Public and Private Infrastructure Investment Management Center (PIMAC) was entirely revised in Apr. 1999 and this led to a full-blown promotion of PPP in the financial crisis.
As a part of PPP, Regional Governments had introduced the Light Rail Transit System as the new traffic system, whose construction and operation cost is relatively lower than the Mass Rapid Transit (MRT) and which can cope with the traffic demand elastically. However, majority of LRT System had been implemented politically based on the poor Feasibility Study and this accelerated the financial burden of Regional Governments due to hundred billions won of annual deficit. Furthermore, in the beginning of the LRT Project, Regional Governments, the Competent Authorities which have little experience have experienced the trial and error by implementing the system without systemical evidence (relevant Acts) such as the Feasibility Study, design of structure and vehicle, etc. In case of 4 LRT Lines (Busan-Gimhae LRT, Busan Urban Railroad Line 4, Euijeongbu LRT and Yongin LRT) which are being operated, the financial burden of Regional Governments are getting accelerated due to fact that actual ridership is 11% to 25% of that of Implementation Agreement and the Project had been implemented based on the poor estimation of ridership and MRG, etc. Especially in case of Yongin LRT System, there was arbitration process due to dispute between the Competent Authority and the Concessionaire. Yongin City lost the arbitration process and eventually they had to pay all the amount of private investment cost (capital and its interest) and the opportunity cost for 30 years and had to make re-negotiation and the service operation through cancellation of termination of Implementation Agreement and the refinancing process by the regional public opinion.
This Study review the Policy Change surrounded by Yongin LRT Project. This Study adopted the case study methodology that analyzes Policy Decision by dividing Policy Problem stream, Policy Alternative stream and Political stream based on Kingdon's Policy Stream Model in the frame of Situation Analysis. With regard to the theoretical background of Kingdon's Policy Stream Model, investigation was made to books, learned books, thesis, etc. Information on Yongin LRT Project was secured through adminstration data from Yongin City, Minutes of Meeting from Special Investigation Committee of Yongin City Counsil, various symposium, Arbitration result between Yongin City and the Concessionaire, Investigation Records from Prosecutor's Service and the judgement from the court, thesis regarding Yongin LRT, Contents of Civil Claims, Press Releases, etc. In addition, project experience of the researcher, interview with relevant officials and the concessionaire were used as the relevant data.
This Study falls into as follows; Chapter 1 explains scope of this research - the 1st democratically-elected mayor to the 5th mayor that Yongin LRT was established as the policy agenda, implemented and operated through policy execution, evaluation and change. Chapter 2 explains meaning and type of the policy change and presents the theoretical background and analysis tool based on theory of Kingdon's Policy Stream Model, its relevant research and Yongin LRT-related research, etc.
Chapter 3 presents progress problem of Yongin LRT Project by each democratically-elected Mayor.
Chapter 4, based on the Policy Stream Model, mainly analyzes policy change, stream of policy decision problem, political stream, stream of policy alternatives, window of policy, etc - the 1st democratically-elected mayor government: insufficient financing plan during the process of fundamental plan for Yongin LRT System reviewed by the Ministry of Land, Infrastructure and Transport and rejection of approval due to improper selection of Operation, Maintenance and Storage Facility (OMSF), the 2nd democratically-elected mayor government: pre-verification issue on the feasibility study, unclear subsidy standard issue, MRG period change issue, over-estimation issue on the ridership from the ridership estimation agency, unreasonable project execution issue, issue on illegal selection of the preferred bidder, violation of contractual obligation in the process of project negotiation, issue on violation of deliberation of the Central Private Partnership Project Deliberation Committee, frequent revision of relevant Acts.
As the result, during the 4th democratically-elected mayor government, it was revealed from the investigation of the Board of Audit and Investigation (BAI) that Bundang Extension Line would be delayed 5 to 7 years more than the original schedule and therefore the revised Implementation Agreement that makes MRG below 79.9% and postpones the Completion date (Jun. 2009) up to approximately 12.5 months (Jul. 2010) was entered into through the negotiation with the Concessionaire in order to implement the policy change focusing deletion of unreasonable provision of the Implementation Agreement and decrease of MRG. And also, MRG rate and the fare were decreased more by refinancing plan within 3 months before the Completion of the Project and reflection of decreased corporate tax rate. Therefore, the revised Implementation Agreement was made by opening window of new policy through political stream and policy alternative stream of the 4th democratically-elected mayor government.
During the 5th democratically-elected mayor government, even though the Project Completion and the Service Operation was done at the same time of inauguration of Mr. Hak-Kyu Kim (Jul. 1 2010), there was dispute between the City and the Concessionaire due to rejection of Completion Approval resulting from construction delay and poor construction of the Concessionaire. Yongin City formed LRT Promotion Project Team by hiring the Policy Advisor from outside in order to normalize and promote the LRT System. However, there was issues on employment of disqualified person, frequent relocation of job position in the relevant teams, insufficient review on the direct operation of the System, insufficient feasibility and evidence on decision of termination of the Implementation Agreement, unclear selection of law firm in preparation of the arbitration and the Concessionaire's filing the lawsuit to the International Chamber of Commerce against the Completion delay. As the result of the 1st judgement, ICC ordered Yongin City to pay the total investment cost (capital and its interest) to the Concessionaire. Through the 2nd judgement, ICC ordered Yongin City to pay the opportunity cost that the Concessionaire might earn for 30 years to the Concessionaire. This led to the City's financial crisis due to payment of investment cost, opportunity cost, lawsuit cost and the project restart cost at the same time. Termination of the project made demobilization of the Concessionaire's operation and maintenance organization, that is, Policy Termination. After that, as the public opinion asking the Project's service operation was increased, termination of the Implementation Agreement was cancelled through negotiation with the Concessionaire and the service operation of Yongin LRT System started through the refinancing process. Therefore, there was policy change due to stream of above problems of the 5th democratically-elected mayor government and then the window of new policy was opened according to political stream and policy alternative stream, which made re-negotiation and service operation possible. It was revealed that Yongin LRT System is the case of failed policy since policy change (direct/outsourcing operation) was promoted without sufficient review due to lack of judgement of the policy entrepreneur and therefore Yongin City wasted its budget and time due to the fact that they had to prepare the service operation through the restart Implementation Agreement. Chapter 5 presents the development direction of Yongin LRT Project through summary of this research and implicature of policy.

목차 (Table of Contents)

• 목 차
• 그림목차 ⅳ
• 표목차 ⅴ
• 국문초록 ⅵ
• 제 1 장 서 론 1
• 제 1 절 연구의 목적 1
• 제 2 절 연구의 범위 및 방법 3
• 1. 연구의 범위 3
• 2. 연구의 방법 3
• 제 3 절 연구의 구성 5
• 제 2 장 이론적 배경 및 분석틀 6
• 제 1 절 정책 변동의 의의와 유형 6
• 1. 정책변동의 의의 6
• 2. 정책변동의 유형 7
• 제 2 절 Kingdon의 정책흐름 모형 9
• 1. 정책흐름모형 9
• 2. 정책흐름모형의 구조적 특성 10
• 제 3 절 민간투자사업의 제도적 배경 15
• 1. 민간투자제도 연혁 15
• 2. 민간투자사업 주요추진방식 16
• 3. 최소운영수입보장제도 16
• 4. 사업제안방식 17
• 제 4 절 선행연구의 검토 및 분석틀 19
• 1. 선행연구의 검토 19
• 2. 연구의 분석틀 27
• 제 3 장 용인경량전철건설 민간투자사업의 추진과정 검토 29
• 제 1 절 추진개요 29
• 제 2 절 민선자치단체장 별 추진과정 30
• 1. 민선1기(1995. 7. 1~1998. 6. 30) 30
• 2. 민선2기(1998. 7. 1~2002. 6. 30) 31
• 3. 민선3기(2002. 7. 1~2006. 6. 30) 36
• 4. 민선4기(2006. 7. 1~2010. 6. 30) 53
• 5. 민선5기(2010. 7. 1~2014. 6. 30) 60
• 제 3 절 역대정책결정요소 및 지역여론분석 66
• 제 4 장 정책흐름 모형에 입각한 정책변동 과정분석 70
• 제 1 절 민선4기(2006. 7~2010. 6)변경특약 70
• 1. 문제의 흐름 70
• 2. 정치의 흐름 79
• 3. 정책대안의 흐름 83
• 4. 정책의 창과 정책혁신가 87
• 제 2 절 민선5기(2010. 7~2014. 6)협약해지 및 재 협약 92
• 1. 문제의 흐름 92
• 2. 정치의 흐름 98
• 3. 정책대안의 흐름 101
• 4. 정책의 창과 정책혁신가 105
• 제 5 장 결론 112
• 제 1 절 연구의 요약 112
• 제 2 절 정책적 함의 114
• 1. 타당성조사의 사전 검증강화 114
• 2. 주무관청과 사업시행자간의 관계개선 115
• 3. 합리적인 정책사업 분석 및 재정지원방안 마련 116
• 4. 대중교통체계 정비를 통한 경량전철 수요증대 방안 117
• 5. 부대사업 활성화를 통한 재정손실 보전 118
• 참고문헌 120
• 부록 129
• Abstract 134

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