政策主唱集團 間 葛藤管理에 관한 硏究 : 河南市 廣域葬事施設 誘致 協商過程을 中心으로 = (An) analysis of conflict management based on the advocacy coalition framework : special emphasis on the negotiation process of inducing crematory in Hanam city

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 하남시광역장사시설 유치 정책에서 정책주창집단 간에 표출된 갈등을 관리하는 방안을 모색하는 데에 그 목적이 있다. 정책의 결정과 집행과정에서 수혜와 피해로 인한 갈등은 일어나기 마련이다. 오늘날 지방자치의 활성화로 주민들의 시정 참여는 갈수록 늘어나고 이해관계에 따라 특정 정책에 대한 자신들의 목소리는 점점 높아지고 있다. 이렇듯 정책을 둘러싼 갈등과 주민참여의 증대는 최적의 선택이라는 긍정적인 측면과 효율성의 저하라는 부정적인 측면을 함께 지니고 있다. 그러므로 갈등을 관리하고 주민 참여를 장려하는 공공관계는 행정의 주요덕목 중 하나로 떠오르고 있다. 하남시 광역장사시설을 유치하는 정책과정에서도 주창집단 간 갈등은 점차적으로 심각하여져 갔다. 그리하여 급기야는 하남 시와 하남시민 간의 갈등이 최고조에 이르면서 한국에서 주민소환제의 첫 시행이 이루어지기도 하였다. 이렇듯 첨예한 갈등관계로 인하여 빚어지는 문제들에 대하여 각 이해관계자의 근원적인 신념체계와 갈등의 전개과정을 살펴보고 그리고 실증 분석을 통하여 어떤 해결 방법이 있는지 알아보도록 하는 것이 본 연구의 의의라고 할 수 있겠다.
본 연구에서는 2006년 8월 하남시장이 광역장사시설 설치를 건의함을 시작으로 2008년 5월 범대위의 촛불문화제인 마지막 집회를 끝으로 약 2년여 간을 시간적 범위로 하고 경기도 하남시를 공간적 범위로 하여 각 정책주창집단 간에 발생하는 다양한 갈등 양상을 살펴보도록 한다. 따라서 하남시의 실증사례를 분석하기 위하여 기존의 국, 내외의 선행연구들을 살펴본 후, 언론, 지자체의 내·외부 자료, 뉴스, 각종 통계자료 등의 자료들을 통하여 해석적 관점인 사례연구와 하남시청의 공무원과 하남시민을 대상으로 설문조사를 통한 실증적 관점의 분석을 실시하였다. 나아가 설문조사를 통하여 이해당사자 들이 실질적으로 느끼는 입장의 차이를 알아보고 문제점을 살펴보도록 하였다. 이러한 연구방법은 triangulization 방법을 사용하는 연구에서 지적되는 한계점을 보완하는 것이기도 하다.
갈등은 구성원 간 또는 집단 간의 부조화, 그리고 반대되는 일련의 행태를 말한다. 갈등은 주체의 유형에 따라서 집단갈등과 개인적 갈등으로 나뉜다. 하남시의 경우 집단갈등에 속하며 더 나아가 정책 결정 과정상에 나타나는 것이기 때문에 정책갈등이라고도 할 수 있다. 정책갈등은 당사자들의 상호작용이 포함된 공공영역에서의 갈등이라고 할 수 있겠다. 정책갈등에 영향을 미치는 요인은 매우 다양하다고 할 수 있다. 그 중에서 도 환경요인, 갈등 당사자 또는 이해관계자 요인, 갈등문제 성격요인 등은 중요하다.
따라서 이러한 정책결정 과정에서 나타나는 갈등을 해결하기 위해서는 협상관리가 필요하다. 협상은 일방적이기보다는 의견의 교환과 대응이 존재하는 쌍방적 의사소통으로 이해관계자가 문제시되는 쟁점을 검토하고 자신의 입장을 설명하고 제의, 대응할 뿐만 아니라 상대방의 의견을 수용하는 과정을 말한다. 따라서 집단갈등이나 복합적 요인에 의한 갈등은 정책갈등 당사자들의 상호작용을 방해할 뿐만 아니라 더 나아가 정책 결정에 있어 효과적이지 못한 결과를 초래할 수 있기 때문에 협상관리가 필요하다.
본 연구에서 하남시의 광역장사시설 유치정책에 관한 갈등을 분석하기 위해서 정책주창집단모형(Advocacy Coalition Framework: ACF)을 사용하였다. 정책주창집단모형은 정책형성 과정에서 다양한 이해관계자들의 역할, 정부 내의 행위자 역할, 정보체계의 역할, 행위자들의 신념 등과 정책의 관계성 등을 평가하기 위해 개발된 모형이다. 즉, 각각의 신념체계를 갖고 모이는 집단으로 구성되어있는 이해관계자 집단의 상호작용을 분석하고자 한다. 정책주창집단모형은 정책과정에 다양한 변수를 모두 평가할 수 있는 분석틀을 제시하고 세부적으로 접근하기 때문에 사례분석에 용이하게 활용되고 있어서 하남시의 광역장사시설유치정책에 관한 연구에 적합한 이론 분석의 틀로 사용되었다.
정책주창집단모형은 외적변수와 신념체계, 정책중개자, 정책 지향적 학습 등을 포함한다. 하남시의 경우, 외적변수 중에서 안정적 외적변수를 살펴보면 하남시장이 지역개발을 위하여 광역장사시설을 설치하는 역발상 시정(市政)의지와 장사시설에 대하여 전통적으로 기피하는 가치관을 가진 하남시민, 등의 기본적인 문제의 속성과 자연적·지역적 한계를 지닌 자연?지역적 환경이 이에 속한다. 이에 반하여 역동적인 외적변수로는 지방자치제도 실시로 인한 지역경제발전이 중요해짐과 더불어 각종 언론의 적극적인 보도와 관심, 장사 등에 관한 법률의 개정 등이 이에 속한다. 더불어 이해관계자들의 신념체계를 살펴보면 광역장사시설의 유치를 반대하는 주창집단은 지역보호라는 규범적 핵심을 내세웠고, 광역장사시설의 유치를 찬성하는 주창집단은 지역사회의 발전이라는 규범적 핵심을 내세워 서로 다른 입장을 표명하고 있다. 갈등관리에서 협상의 성패에 대하여 핵심적인 역할을 하는 것은 의사소통이라고 할 수 있다. 이

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The purpose of this study is to search for an option to be made available for conflict management which arose among the rival interest groups in connection with a policy move to bring the proposed metropolitan crematorium facilities to a location within Hanam City. It is natural that conflict arises between beneficiaries and victims. With the increasingly up ratedlocal autonomy, citizens are actively participating in municipal affairs raising their voices for or against particular policy depending on their interests. Conflicts arising out of a policy and increasing participation of citizens in civic affairs have the positive aspect of providing optimum choice and the negative one of lowering efficiency. Given such circumstances, the relationship with the public that can manage conflicts and all the while still encourage citizens’participation has become one of the major virtues of an administration. In the course of implementation of the policy for bringing proposed metropolitan crematorium to Hanam City, the conflicts between the rival interest groups became gradually serious and worsened to the extent where the first ever recall of the mayor was invoked by the citizens. The significance of this study is to examine the convictions of the rivalry interest groups, how conflicts develop between them and finally search for solutions by means of positive analysis.
This study intends to examine the series of events involving various conflicts which occurred in a period of two years beginning with the recommendation filed by the mayor of Hanam City in August 2006 to have the proposed metropolitan crematorium facilities brought in and ending with the candlelight vigil of May 2008 held by the citywide organization called Special Citizens’ Committee to Stop Bringing Crematorium Facilities. For analysis of the instances occurred in Hanam City, the study examined various former works both home and abroad and did case studies on an analytical prospective using data made available from media, local governments and various statistics and did the analysis from the positive view by means of a poll of public officials of Hanam City and its citizens. The survey was conducted to ask how they actually felt about the conflicting positions and what the problems were. Such method of study is a way of making up for the limit the research utilizing triangulization method presents.
Conflict is a state of discord or opposition between individuals or groups (Klausner & Groves 1994). Conflicts can be divided into group conflict and individual conflict depending on who the parties are. In case of Hanam City, it belongs to the group conflict and can be further referred to as policy conflict as it arose in the course of determining a policy. Policy conflict can be defined as a conflict occurring in the public sector involving interactions by the parties concerned (Brown, 1983). What affects policy conflict includes environmental factors, factors associated with the stake holders or interest groups and the nature of conflicts (Joo, Jae-bok,2005). Environmental factors having socio-economic influence on policies, motives of the participants, differing capabilities of the stake holders and interest groups, causes of conflicts, disagreement on the objectives etc can affect policy conflicts.
Resolution of the conflicts arising in the course of policy determination requires management of negotiation. According to Forsyth (2001), negotiation is a process of two-way communication whereby two or more parties concerned review points of dispute, explain their positions and exchange proposals and counter proposals. The group conflicts or conflicts caused by complex factors need management of negotiation as they interfere with interactions by the parties concerned and also can bring about results detrimental to policy determination.
This study used advocacy coalition framework (ACF) model to analyze the conflicts arising out of the policy to bring in metropolitan crematorium complex to Hanam City. ACF model was developed to evaluate the relationship between policy and such factors as roles played by various interest groups, roles of actors within the government, role of information system and convictions of the actors. In other words, this is for analysis of the interactions by the interest groups consisting of those who have different system of convictions or faith. As ACF can provide a framework which is capable of evaluating in details variables occurring in the course of policy determination and is easily utilized in case studies, it was adopted as atheoretical framework suitable for the study of the case involving proposed metropolitan crematorium complex of Hanam City.
Advocacy Coalition Framework (ACF) deals with external variables, convictions, policy mediators and policy-oriented learning. In case of Hanam City, external variables include the mayor’s converse idea of bringing metropolitan crematorium for the sake of territorial development, citizens having traditional sense of values keeping distance from cremation facilities and the local environment restricted by territorial and natural limits. External variables include growing interests in the development of local economy prompted by autonomy, positive reports and interests of the press and amendment of the laws governing funeral services. When it comes to the convictions of the parties concerned, groups opposing the facilities came up with the core cause of territorial protection while other groups supporting the proposal spoke for development of local economy being their core ground. As for the convictions of the interest groups, the opposing groups took the priority in territorial protection while the advocating groups sided with the development of local society. The communication channel in the negotiation management plays critical roles having decisive influence on the outcome of negotiation (Bak, Myung-Hyun, 2004). From this point of view, policy-orien

목차 (Table of Contents)

• 제 1 장 서론 = 1
• 제 1 절 연구의 목적 = 1
• 제 2 절 연구의 범위 및 방법 = 3
• 1. 연구의 범위 = 3
• 2. 연구의 방법 = 5
• 제 2 장 이론적 고찰 = 9
• 제1절 갈등의 일반적 고찰 = 9
• 1. 갈등의 개념 = 9
• 2. 갈등의 원인 = 13
• 3. 갈등의 유형 = 16
• 4. 갈등관의 변화 = 19
• 5. 갈등의 해결 및 기능 = 23
• 제2절 정책갈등의 이론적 고찰 = 37
• 1. 정책갈등의 의의 = 37
• 2. 정책갈등의 과정 = 45
• 3. 정책갈등의 원인 및 영향요인 = 53
• 제3절 협상관리 = 55
• 1. 협상관리의 의의 = 55
• 2. 협상관리의 유형 및 접근방법 = 59
• 3. 협상관리의 특징 및 영향요인 = 62
• 제4절 정책변동모형과 ACF모형 = 66
• 1. 정책변동모형 = 66
• 2. 정책모형의 비교분석 = 80
• 제5절 선행연구의 검토 = 82
• 1. ACF모형의 적용사례 = 82
• 2. ACF모형 적용의 적정성 = 85
• 제 3 장 조사 설계 = 89
• 제 1 절 변수의 정의 = 89
• 1. 외적변수 = 89
• 2. 정책지향 학습 = 90
• 3. 정책하위체계의 전략적 상호작용 = 91
• 제 2 절 설문분석과 조사방법 = 92
• 제 4 장 ACF모형에 의한 정책갈등 사례분석 = 96
• 제1절 사례의 개요 = 96
• 1. 하남시의 추진개요 = 96
• 2. 이해당사자의 설득개요 = 98
• 3. 갈등 당사자 간 쟁점분석 = 102
• 4. 갈등의 영향요인에 따른 갈등 전개과정 및 특징 분석 = 106
• 제2절 조사대상자의 인구사회학적 특성 = 111
• 제3절 ACF모형 분석 = 114
• 1. 안정적 외적변수 = 114
• 2. 역동적 외적변수 = 117
• 제4절 정책주창집단과 정책 지향적 학습 = 121
• 1. 정책주창집단 (Advocacy Coalition)과 신념체계(Belief Systems) = 121
• 2. 정책지향적 학습(Policy-Oriented Learning) = 124
• 제5절 광역장사시설 유치정책의 인식분석 = 129
• 제6절 종합적 분석 = 140
• 1. ACF모형 정립 = 140
• 2. 가설 분석 = 150
• 3. 갈등예방의 전제: 협력적 거버넌스와 신뢰 = 151
• 4. ACF모형 적용의 한계 = 159
• 제 5 장 결론 = 161
• 제1절 연구의 요약 = 161
• 제2절 정책적 제언: 갈등관리 방안 = 166
• 1. 사례분석을 통한 정책적 시사점 = 166
• 2. 설문분석을 통한 정책적 시사점 = 168
• 참고문헌 = 171
• [부록 1] 공무원 대상 설문서 = 183
• [부록 2] 시민 대상 설문서 = 190
• [부록 3] 주민소환투표청구 요지 = 197
• [부록 4] 하남시 광역장사시설 유치 정책 추진 경과 = 198
• ABSTRACT = 203