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다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study examines decision-making in the process of governmental reorganization. Finding out who was involved in the governmental reorganization process, what choices were reasonable, and whether actors made reasonable decisions during the process were the main goals of this study. Accordingly, I evaluated the political process of central governmental reorganization cases after democratization through comparative analysis with the perspectives of rational choice theory and rational choice institutionalism. By utilizing the Institutional Analysis and Development Framework (IAD Framework), one of the analysis tools of rational choice institutionalism, and using the asymmetric Nash bargaining solution, one of the bargaining problem solutions of cooperative game theory, the "Governmental Reorganization Negotiation Game Model (GRNG model)" was presented. Applying this model, the political process of central governmental reorganization cases is analyzed.
Studies of governmental reorganization took various perspectives. Many scholars in the field have paid attention to the perception and motivation of political actors in the process of governmental reorganization. On the other hand, some see governmental reorganization taking place in response to external environmental changes. Other scholars argue that government organizations carry out reorganizations that reflect social and institutional pressures to secure legitimacy. Active research also has been conducted on domestic cases where governmental reorganization is carried out whenever a new government is established. However, many studies simply describe or compare cases. A dimension of political confrontations, conflicts, negotiations, and compromises among actors in the process of governmental reorganization are relatively neglected.
To fill this gap, this study presented the GRNG model which modeled the negotiation and decision-making process in the process of governmental reorganization with the president (president-elect), the ruling party, and the opposition party as major actors. Then, I compared and analyzed historical cases applying the model. Cases of large-scale governmental reorganization by the administration of Kim Young-sam, Kim Dae Jung, Lee Myung Bak, and Park Geun Hye were selected for the analysis. In consideration of the characteristics of the cases and the purpose of the study, data such as minutes of the National Assembly and media reports were collected and examined.
The results are as follows. First, according to the model, the president (president-elect), the ruling party, and the opposition party choose either “negotiated” or “one-sided” type as "reasonable" actors. In addition, each actor's decisions vary depending on how much the ruling party reflects the president (president-elect)'s will when negotiating with the opposition party. The president (president-elect) and the ruling party will prefer the latter because the expected utility is greater in the “one-sided” type than the “negotiated” type. The opposition party will prefer the former because the expected utility is greater than the “one-sided” type in the “negotiated” type. Meanwhile, if the ruling party fully reflects the will of the president (president-elect) in negotiations with the opposition party, the utility of the president (president-elect) is the same as in the equilibrium, the utility of the ruling party increases, and the utility of the opposition party decreases. On the other hand, if the ruling party completely excludes the will of the president (president-elect) and proceeds with the negotiations with the opposition party, the utility of the ruling party is the same as in the equilibrium, the utility of the president (president-elect) increases and the utility of the opposition decreases. This means that from the opposition party's point of view, the utility can be increased when the ruling party insists on a properly coordinated reorganization rather than fully asserting the will of either the president (president-elect) or the ruling party. Moreover, it may be a reasonable choice for the president (president-elect) and the ruling party to follow the other's will rather than fully reflect their will in negotiations with the opposition party.
Second, in the selected cases, actors interact with each other as a governmental reorganization negotiation game under given conditions such as “biophysical conditions,” “attributes of community,” and “rules-in-use.” In the case of the Kim Young-sam administration, it is expected that it would be reasonable for the ruling party to choose the “negotiated” type, fully reflecting the president's will, and in fact, the ruling party revised the Government Organization Act through negotiations with the opposition party. In all the cases of the administrations of Kim Dae Jung, Lee Myung Bak, and Park Geun Hye, the ruling party found and practiced a way to maximize its utility under the “negotiated” type. In conclusion, the analysis of the cases presents that the actors in the governmental reorganization process tried to make rational decisions and actually did.
This study suggests the following theoretical implications. First, I highlighted political decision-making in the process of governmental reorganization, which governmental reorganization studies in South Korea have not dealt with. Second, I used the IAD Framework to systematically analyze the cases of governmental reorganization. Third, I attempted to introduce a game theory’s theoretical model for the analysis of the governmental reorganization processes. Next, the practical implications of this study are as follows. First, the game model of this study can be used to analyze and evaluate the process of governmental reorganization and other similar institutional transformations. The model will help stakeholders to establish strategies for maximizing their utility throughout the process. Second, the GRNG model can be used to explain not only to the interaction between the president and the National Assembly but also to the interaction among various actors.
Lastly, the limitations of this study and suggestions for the future research are as follows. First, the GRNG model has an inherent limitation as a game model. As game models are the simplified representations of interactions in the real world, the expectations derived from the models are inevitably slightly different from the real-life experiences. Second, there is a limitation in the quality of data as I relied on secondary data to analyze the selected cases. Third, due to the inability to measure the absolute size of the interaction factors among actors in the process of governmental reorganization, the validity of the research results are limited. Therefore, I suggest that the future studies focus on elaborating the game model more and investigating how to objectively and reasonably derive the pay-offs of the game. Furthermore, the appropriateness and validity of its usage can be enhanced by a more thorough examination of a single case and generalization could be explored by applying the game model to multiple cases.

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국문 초록 (Abstract)

본 연구는 정부조직개편 과정의 ‘합리적’의사결정을 살펴본다. 즉, 실제 정부조직개편 과정에서 참여자들은 합리적 의사결정을 하였는지에 대한 질문의 답을 찾고자 했다. 이를 위해 민주화 이후 역대 정부의 중앙정부조직 전면개편 사례들의 정치적 과정을 합리적 선택이론 및 합리적 선택 제도주의의 관점에서 비교분석을 통해 평가하였다. 구체적으로, 합리적 선택 제도주의의 분석 도구 중 하나인 제도분석틀(IAD Framework)과 협조적 게임이론의 협상 문제 해결법 중 하나인 비대칭적 내쉬협상해를 활용한 ‘조직개편 협상 게임 모형’을 제시하고 이를 이용하여 분석과 설명을 꾀하였다.
정부조직개편과 관련된 연구들은 다양한 관점에서 이뤄져 왔다. 정부조직개편 과정에서 정치적 행위자의 인식과 동기에 주목하거나 외부 환경 변화에 반응하여 정부조직개편이 일어난다고 보거나 정부조직이 정당성 확보를 위해 사회․제도적 압력을 반영한 개편을 실행한다고 주장하였다. 한편 새로운 정부가 들어설 때마다 정부조직개편이 실시되는 국내 사례에 대해서도 활발한 연구가 이뤄져 왔다. 다만 사례에 대해 단순히 기술(description)하거나 비교하는 연구가 다수이다. 그리고 정부조직개편 과정에서 행위자 간 정치적 대립과 갈등, 협상과 타협에 주목한 연구는 드문 실정이다.
본 연구는 연구 질문을 해결하고 선행연구의 한계를 보완하기 위해 대통령(당선인), 여당, 야당을 주요 행위자로 하여 정부조직개편 과정에서 나타나는 협상과 의사결정 과정을 모형화한 ‘조직개편 협상 게임 모형’을 제시하고 이를 바탕으로 실제 사례들을 비교분석하였다. 연구 대상으로는 김영삼, 김대중, 이명박, 박근혜 정부의 정부조직 전면개편 사례들을 선정하였고 사례의 특성 및 연구 목적을 고려하여 국회회의록, 언론보도 등의 자료를 바탕으로 분석하였다.
분석 결과는 다음과 같다. 첫째, 모형에 따르면 ‘합리적’인 행위자의 의사결정은 대통령(당선인)인지, 여당인지, 야당인지에 따라 일방형과 교섭형의 선택이 나뉘고 여야 협상 시 대통령(당선인)의 의사를 얼마나 반영하느냐에 따라서도 나뉜다. 대통령(당선인)과 여당은 교섭형보다 일방형일 때 예상되는 효용이 크므로 후자를 선호할 것이고 야당은 교섭형일 때 일방형보다 예상되는 효용이 크므로 전자를 선호할 것이다. 한편 야당과의 협상에서 여당이 대통령(당선인)의 의사를 전적으로 반영한다면 대통령(당선인)의 효용은 균형에서와 동일하고 여당의 효용은 증가하며 야당의 효용은 감소한다. 그리고 여당이 대통령(당선인)의 의사를 완전히 배제하고 야당과의 협상을 진행한다면 여당의 효용은 균형에서와 동일한 반면에 대통령(당선인)의 효용은 증가하고 야당의 효용은 감소한다. 이는 야당의 입장에서 여당측이 대통령(당선인), 여당 중 어느 한쪽의 의사를 전적으로 주장하기보다 적절히 조율된 개편안을 주장할 때 효용을 증가시킬 수 있음을 의미한다. 또한 대통령(당선인)과 여당은 야당과의 협상에서 각각 자신의 의사를 완전히 반영하기보다 상대방의 의사에 따르는 것이 합리적인 선택이 될 수 있다.
둘째, 실제 사례에서 행위자들은 생태물리적 조건, 공동체의 속성, 규칙이라는 주어진 조건 하에서 조직개편 협상 게임이라는 상호작용을 한다. 김영삼 정부의 사례에서 대통령의 의사를 전적으로 반영하며 교섭형을 선택하는 것이 여당에게 합리적인 것으로 예상되며 실제로 여당은 야당과의 협상을 통해 정부조직법 개정안을 통과시켰다. 김대중, 이명박, 박근혜 정부의 사례 모두에서 여당은 교섭형 하에서 자신의 효용을 극대화할 수 있는 방법을 찾고 실천했다. 결론적으로 실제 사례에 관한 분석의 결과, 정부조직개편 과정의 행위자는 합리적 의사결정을 내리기 위해 노력했고 실제로 그러했던 것으로 보인다.
연구는 다음과 같은 이론적 함의를 제시한다. 첫째, 국내의 정부조직개편 연구들이 다루지 않았던 정부조직개편 과정에서의 정치적 의사결정을 조명하였다. 둘째, 제도분석틀을 활용하여 정부조직개편 사례들을 체계적으로 분석하였다. 셋째, 정부조직개편 과정의 분석에 게임 모형의 도입을 시도하였다. 또한 다음과 같은 실천적 함의를 제시한다. 첫째, 본 연구의 게임 모형은 정부조직개편 및 이와 유사한 어떠한 제도의 변동 과정에 활용됨으로써 관련 행위자의 전략 수립에 도움이 될 수 있다. 둘째, ‘조직개편 협상 게임 모형’은 대통령과 국회 사이의 관계뿐만 아니라 다양한 행위자 간의 상호작용에 적용할 수 있다.
마지막으로 연구의 한계와 후속 연구에 대한 제언은 다음과 같다. 첫째, ‘조직개편 협상 게임 모형’은 현실을 매우 단순화하였기에 이를 활용한 분석이 실제와 일정 수준 차이를 보일 수밖에 없다는 게임 모형의 본질적 한계를 가진다. 둘째, 과거 사례를 분석하기 위해 2차 자료에 의존하였다는 분석 자료의 한계가 존재한다. 셋째, 정부조직개편 과정에서 행위자 간 상호작용 요소들의 절대적 크기를 측정하지 못함으로 인해 분석 결과의 타당성에 일부 한계를 가진다. 따라서 향후 연구는 게임 모형을 정교화하고 게임의 보수를 객관적이고 타당하게 도출할 방법을 찾기 위해 노력해야 한다. 그리고 단일 사례에 대한 보다 심층적인 분석을 통해 게임 모형 활용의 적절성과 타당성을 증진하고 다수 사례에 대한 적용을 통해 일반화를 추구해야 할 것이다.

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본 연구는 정부조직개편 과정의 ‘합리적’의사결정을 살펴본다. 즉, 실제 정부조직개편 과정에서 참여자들은 합리적 의사결정을 하였는지에 대한 질문의 답을 찾고자 했다. 이를 위해 민...

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