주민 참여형 도시재생사업의 공공서비스디자인 방법론 연구 – APIM 환류 모델 제시 - :

국문 초록 (Abstract)

21세기 경제는 제조업 중심에서 서비스 산업 중심으로 바뀌었고, 경험디자인과 서비스디자인이 대두 되면서 보다 나은 사용자 경험을 확보하기 위한 노력이 지속되고 있다. 우리나라는 권위적인 ‘정부 1.0’에서 국민의 편의를 고려한 ‘정부 3.0’ 행정서비스로 변화하였고, 공공 부문 혁신의 요구가 커짐에 따라 2017년 4월 18일 행정안전부에서 「행정절차법 시행령」을 개정 및 시행하여 최초로 ‘공공서비스디자인’ 개념을 도입하고 다양한 국민 참여의 근거를 마련하였다. 이에 따라 교육, 의료, 교통 등 다양한 분야의 서비스를 개선과 혁신과정에서 공공서비스디자인 프로세스와 방법론을 도입하는 사례가 늘고 있다.
특히 우리나라는 일자리와 인구 감소, 수도권과 지방의 양극화, 도시낙후 등의 문제가 나타남에 따라 도시재생사업에 관해 관심이 커지고 있다. 도시재생사업은 지역 활성을 도모하고자 하는 정부의 핵심 정책 중 하나로 단순한 물리적 개발이 아닌 도시의 자연환경·문화·경제 등 유기적인 정체성 또한 보존하는 것이다. 기존 도시재생사업은 정부 주도 형식의 공급자 중심이었다면 앞으로의 도시재생사업은 지역 주민의 적극적인 참여를 중요시 하며, 도시재생사업의 성공을 위해서는 참여 주체 간의 연계·협력·소통이 필수적이다. 하지만 주민 중심 접근법과 방법론이 적절히 제시되고 있지는 않다.
정부 3.0 시대에 대응하기 위해서는 이해관계자간의 지속적인 소통이 필요하며, 이를 위해 행정 의식 개혁과 정책 수립 과정에서 주민 참여를 촉진하고 의견 수용을 위한 다양한 노력이 시도되어야 한다. 또한 공공서비스에 대한 이해와 숙련도가 다른 다양한 주체들이 참여하기 때문에 방법론은 더욱 체계적이어야 한다. 공공사업의 주도와 중심은 행정이라는 인식을 고치고, 주민 참여 방법을 개발할 필요가 있다.
본 연구에서는 도시재생사업을 사업 준비, 계획 수립, 사업 시행, 사후 관리 등 4단계로 구분하였다. 각 지자체의 도시재생사업 주민 참여 관련한 메타 자료는 대한민국 정보공개포털에서 청구하였다. 도시재생사업이 시행된 지는 불과 몇 년 되지 않아 선정 연도에는 제한을 두지 않았다. 2019년 9월 30일부터 11월 29일 까지 2개월 동안 주민협의체 회의록, 설명회·공청회 회의록 등 주민 참여 관련하여 총 104개 지자체의 결과를 받았다. 그중 8개의 지자체에서 도시재생전략계획 수립 단계에 있어 주민 참여에 대한 자료 부존재와 추진 중인 도시재생사업 부재 등의 결과로 정보 부존재 처리가 되었으며, 1개의 지자체에서 개인의 사생활 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있음에 비공개 처리가 되었다. 분석 결과 각 단계의 도시재생사업에 있어 주민 참여 현황은 다음과 같다.
사업 준비 단계에서는 관련법에 근거한 관주도 공청회 참석이 84.2%로 가장 높게 나왔으며, 도시재생전략계획(안) 설명과 주민 등의 의견 청취 및 질의 답변이 진행되었다. 또한 규정에 근거한 주민협의체 구성(35.0%), 주민역량 강화(22.8%) 등, 수동적이고 형식적인 참여 수준이었다. 그 외에 간담회, 사업 설명회, 도시재생 아카데미 등이 진행되었다. 주민들이 계획 수립에 직접 참여(5.2%)하거나 아이디어 공모 참여(1.7%) 등 능동적이고 실질적인 참여 수준은 미비했다.
계획 수립 단계에서는 사업 준비 단계와 마찬가지로 공청회(83.0%), 주민협의체 구성(55.3%), 주민역량 강화(50.7%), 설명회(30.7%) 등의 형식적인 참여가 대부분이었다. 대부분의 지자체에서 주민역량 강화를 진행하고 있었지만 체계적이지 않았다. 하지만 준비 단계보다 퍼실리테이션 기법을 활용한 주민 토론, 설문조사(20.0%), 아이디어 공모(6.1%) 등 참여 형태가 다양해졌다. 하지만, 주민들의 의견 반영에 대한 의문과 실질적인 행정 처리 등의 문제점이 제기되었다.
사업 시행 단계에서는 주민협의체와 사업추진협의체 구성(61.5%)이 되었고, 지역에 따라 다양하게 운영하고 있었다. 하지만 이해관계자간의 소통 부족과 소극적인 참여, 홍보 부족 등의 문제점이 있었다. 또한 협의체 구성원이 부지매입 대상 소유주 위주로 구성되어 있어 업무 추진에 어려움을 가진 지자체도 있었다.
사후 관리 단계의 지자체는 세종시와 창원시 두 군데로 주민협의체가 중심이 되어 시설 및 프로그램을 운영하고 있었다. 또한 젠트리피케이션 상생 협의체 간담회 등을 통해 지속적으로 유지·관리하는 방안에 대한 논의가 진행되었다.
이러한 단계별 분석 결과, 다음과 같이 도시재생사업의 문제점을 도출하였다.
첫째, 주민역량 강화의 교육 프로그램 체계화가 되어 있지 않다. 국토교통부는 지역별 교육 시행 역량 제고를 위한 참여 주체별, 사업유형별, 사업단계별 필요 교과목 구성 및 교육 방식을 모듈화한 표준프로그램을 개발 및 제공하고 있지만, 대부분의 지자체에서는 체계적인 교육 프로그램이 구성되어 있지 않아 주민협의체나 주민들이 도시재생사업에 대한 이해도가 부족하다.
둘째, 공청회, 주민협의체 구성, 설명회, 주민역량 강화 등 주민 참여 수준이 수동적이고 형식적이다. 「특별법」에 근거한 형식적인 주민 참여로 정보 전달과 의견 청취 단계에 머물러 있다. 또한 수동적 공청회, 설명회 등의 집합적인 토의로 인해 주민들의 의견 청취에 어려움이 있다.
셋째, 도시재생사업 주체 간의 소통 문제이다. 사업 지체나 사업의 결과가 좋지 못한 가장 큰 이유는 이해관계자간의 소통 부족이다. 현재 지자체에서 주민 참여의 아이디어 회의 및 역할 인식을 통해 갈등 관리는 진행되고 있지 않다.
넷째, 핌비 현상이 강하다. 몇몇 지자체에서는 협의체 구성원이 부지매입 소유주로 구성되어 과도한 보상을 요구하는 것, 대상지가 아님에도 사업지에 포함하기 위한 요구 등으로 인한 업무추진에 어려움이 있다.
다섯째, 계획 수립 및 선정에 대한 홍보 부족이다. 사업 선정 전후의 도시재생대학 참여 등에 대한 홍보 등이 대부분이다. 준비 및 계획 단계 주민 참여의 홍보는 부족한 상태이며, 행정에서도 주민 참여 의식이 부족하다. 초기에 공무원, 전문가 위주 구성으로 공청회나 설명회를 개최했을 때, 주민 반발이 크다.
분석결과 가장 큰 문제점은 소통 부족이다. 이해관계자간의 의견 공유와 소통의 장을 마련하며, 참여를 통해 문제점을 직접 도출하고 해결하는 주민 주도형 도시재생사업을 실행하기 위해서 공공서비스디자인 방법론 도입이 필요하다.
본 연구에서는 도시재생사업 단계별 주민, 지자체, 전문가 등 주체별 공공서비스디자인 방법론을 제안한다. 사업 준비 단계에서는 지역을 탐색하고 정의를 내리는 기획, 조사, 정의 단계이며, 계획 수립 단계에서는 탐색, 통합, 구체적인 계획 수립 단계이다. 사업 시행 단계에는 참여적이고 생산적인 활동을 진행하며, 마지막으로 사후 관리 단계에서는 피드백을 바탕으로 지속적인 평가와 분석 그리고 개선 등을 실행하는 단계이다.
사업 준비 단계에서는 공공서비스디자인 방법론을 도입하기에 앞서, 각 단계에서 지속해서 참여하고 교육을 받을 수 있게 공공서비스디자인 팀을 구성한다. 팀을 구성한 후, 지역 문제점 파악과 주민 의견 조사를 하여 이를 토대로 전략 계획을 수립한다. 또한 전체 토의가 아닌 그룹화 되어 있는 아이디어 회의와 각 주체 간의 역할 인식을 제고하며, 전략 계획 수립을 한다.
계획 수립 단계에서는 지역 문제점을 구체적으로 파악하며, 심층 주민 조사를 한다. 계획 수립 단계에서는 주민 참여가 다양하게 이루어지고 있어 역할 인식에 대한 이해가 중요하다. 활성화 계획 수립 전 다양한 아이디어 발굴을 위한 그룹 회의를 통해 활성화 계획을 수립하고 점검한다.
시행 단계에서는 세부 사업과 주민 공모 사업 등의 아이템 발굴을 위한 아이디어 회의를 한다. 발굴된 사업을 시행·관리하며, 이러한 과정에서 주민 만족도를 조사하고 의견수렴을 한다.
사후 관리 단계에서는 주민들이 자체적으로 세부 사업 지속을 위한 운영 및 관리를 실시하며, 도시재생사업에 대한 평가를 하며, 이를 바탕으로 신규 사업 계획 수립을 한다.
본 연구에서는 도시재생사업의 주체인 주민 참여를 최대화하였으며, 제안한 공공서비스디자인 방법론은 ‘사업 준비(Arrangement)’- ‘계획 수립(Planning)’ – ‘사업 시행(Implementation)’ – ‘사후 관리(Management)’의 영어 약자인 ‘APIM 환류 모델’이라고 제안한다. APIM(에이핌) 환류 모델은 단순한 순차적 프로세스가 아닌 이해관계자간의 피드백이 가능한 순환성을 근간으로 한다.
본 연구에서 단계별의 특징을 고려하여 제안한 공공서비스디자인 방법론은 다양한 이해관계자들이 모여 진행하는 만큼 조율에 오랜 시간이 필요하기 때문에 현장에서 사용하기 용이한 방법론들로 제안하였다. 또한 이 방법론은 공공서비스디자인 외의 분야에도 활용할 수 있다.
제도적 측면에서는 요식적인 공청회, 주민협의체 구성 등에서만 조례화가 되어있어 공공서비스디자인을 활용한 다양한 참여 기법을 규범화할 필요가 있다. 목적과 상황에 따라 공공서비스디자인 방법론을 적용하여 문제를 도출하고 해결안을 제시하여 이해관계자들에게 이해와 신뢰를 줄 수 있다. 이를 통해 도시재생사업 만족도가 향상될 것이며, 대상지의 커뮤니티가 성장할 것이다. 궁극적으로 주민의 적극적인 참여와 주민과 정부·지자체와의 협력으로 도시재생사업의 성공사례가 나타하고, 지속가능성을 확보할 수 있어야 한다.

목차 (Table of Contents)

• 국문초록 i
• ABSTRACT ⅵ
• 제 1 장. 서론 1
• 1.1. 연구배경 및 목적 1
• 1.2. 연구대상 및 방법 6
• 제 2 장. 이론적 고찰 8
• 2.1. 공공서비스디자인 8
• 2.1.1. 공공서비스디자인 개념 8
• 2.1.2. 공공서비스디자인 방법론 14
• 2.1.3. 공공서비스디자인 분류 20
• 2.2. 도시재생사업 25
• 2.2.1. 도시재생사업 개념 및 유형 25
• 2.2.2. 도시재생사업 참여 주체 및 역할 42
• 2.2.3. 주민 참여형 도시재생사업 52
• 2.3. 선행연구와의 차별성 61
• 제 3 장. 도시재생사업 단계별 주민 참여 현황 67
• 3.1. 사업 준비 단계 73
• 3.1.1. 광역시 73
• 3.1.2. 시·군 75
• 3.2. 계획 수립 단계 83
• 3.2.1. 광역시 83
• 3.2.2. 시·군 86
• 3.3. 사업 시행 단계 103
• 3.3.1. 광역시 103
• 3.3.2. 시·군 104
• 3.4. 사후 관리 단계 112
• 3.4.1. 시·군 112
• 3.5. 소결론 114
• 제 4 장. 주민 참여형 도시재생사업 단계별 공공서비스디자인 방법론 121
• 4.1. 사업 준비 단계 121
• 4.2. 계획 수립 단계 125
• 4.3. 사업 시행 단계 128
• 4.4. 사후 관리 단계 131
• 4.5. 소결론 134
• 제 5 장. 결론 138
• 5.1. 연구결과 요약 138
• 5.2. 연구의 시사점 및 향후연구 141
• 참고문헌 143

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