일선 공무원의 재량권 남용에 관한 연구 : 건축 불허가 처분후 행정심판에서 취소된 사례의 분석을 중심으로 = The Study on Street-level Bureaucrats’Abuse of Power : Centering Around the Analysis of Instances Revoked by Administrative Appeals Commission among Refused Building Permits by Bureaucrats

국문 초록 (Abstract)

국문초록

본 연구의 목적은 일선 공무원들이 적법한 건축허가 신청에 대해서도 주민들이 반발할 경우 재량권을 남용하여 건축 불허 처분을 했던 사건들이 행정심판에서 위법 부당한 것으로 취소된 사례를 분석하여 주민들의 건축반대민원이 일선공무원의 허가재량권 남용에 미치는 영향을 규명하는 것이다.
국민이 권리를 가진 토지에 건축을 하는 행위는 헌법에 따라 인정되는 기본권이다. 다만, 마음대로 건축을 하도록 할 경우 안전·기능·환경상의 문제발생 등 공공복리를 저해할 우려가 있으므로 건축행위를 일반적으로 금지하고 건축법 등 법에 따른 일정한 요건을 갖출 경우에만 허용하는 허가제도를 운영하고 있다. 건축행위는 국민의 기본권이므로 법상 허가요건을 갖추어 신청하면 허가권자는 반드시 허가해야 하는 기속행위로서의 법적 성질을 가지고 있다. 따라서 건축허가 여부 결정은 건축법상 허가요건 충족여하에 따라 기속되어 이루어져야 하고 어떤 행정행위보다 재량의 여지가 적은 영역으로 생각된다. 그러나 실제 건축허가 과정에서는 적법한 건축허가 신청에 대해서도 인근 주민들의 반대 민원이 높아질 경우 일선 행정기관과 공무원들이 법에 어긋나는 이유를 내세워 건축을 불허하는 등 재량권을 남용하는 사례가 확인된다. 이는 주민들의 반대가 일선 공무원의 적법성 추구를 방해하는 힘으로 작용할 수 있음을 시사한다. 따라서 건축반대 민원의 발생과 그 수위가 공무원의 건축허가권 남용에 미치는 영향을 파악하고 공무원의 허가재량권 남용 통제를 위한 시사점을 얻고자 한다.
선행연구 검토 결과 일선 공무원들이 전문성과 자율성을 바탕으로 자신의 업무편의를 제고하는 방향으로 정책집행 재량권을 행사하는 특성을 보인다고 주장한 Lipsky의 일선관료 연구 이후 일선 공무원의 재량권에 대한 연구가 활발하다. 다만, 공무원의 재량권에 대한 인식에 대한 설문조사를 통한 연구가 대부분으로서 실제 재량권 행사 실태에 대한 연구는 부족한 상황이다. 특히 일선 공무원의 재량권 남용에 대한 연구는 많지 않아 본 연구의 차별성이 있음을 확인하였다.
우선, 일선 공무원의 재량권 남용 연구의 이론적 준거틀 마련을 위해 법치행정과 건축허가의 법적 성질에 대한 이론, 건축허가 제도 및 그 운영실태, 일선 공무원과 재량권 행사에 대한 국내외 이론, 재량권 행사동기에 대한 비난회피 이론, 딜레마 이론 등을 검토하였다.
일선 공무원들은 건축허가 신청이 법에 적합한 경우에도 인근 주민들이 혐오·기피시설, 부동산가격 하락 등 부정적인 영향을 이유로 반발하면 건축허가를 두고 딜레마에 처하게 된다. 법에 따라 허가할 경우 주민의 반발에 따른 정치·행정적 부담이 우려되고 불허할 경우 건축주의 행정심판·소송 등을 통한 불복으로 위법논란 등 법적 대응 부담에 직면할 수 있다. 비난회피이론의 관점에서 보면 건축허가권자인 시장·군수·구청장을 주민이 직선하는 상황에서 주민의 반발은 정치적 부담이 될 수 있다. 따라서 법대로 허가하는 적법성 추구보다 법에 어긋나더라도 주민의 비난을 방지할 수 있는 건축 불허라는 재량권 남용을 선택할 가능성이 있다고 추론할 수 있다. 이러한 추론의 검증을 위해“주민의 반대 등 민원수위가 위법부당한 건축허가 불허 등 재량권 남용에 영향을 미친다”는 연구과제를 설정했다.
분석을 위한 대상자료는 전국 시·군·구의 건축 불허가 처분 중 위법 부당한 재량권남용으로 행정심판에서 취소된 재결 230건을 온라인 행정심판 사이트, 시·도청 홈페이지 및 오프라인 재결례집 탐색을 통해 확보하였다.
총 230건의 위법 부당한 건축 불허가 사례에 대한 SPSS 빈도분석 결과 전체 위법 부당한 건축 불허가 건수의 76.1%가 주민들의 건축반대 민원과 관련이 있음이 확인되었다. 불허처분의 주요 이유는 환경문제(30.9%)가 가장 많았고, 민원, 도로여건 미비, 도시계획 저촉 등의 순이었다. 건축물 유형별로는 동식물시설(축사, 23%)이 가장 많았고 단독주택, 근린생활시설, 숙박시설, 장례시설 등의 순으로 나타났다.
일선 공무원과 행정기관의 위법한 건축 불허 처분 등 재량권 남용의 의지와 수준은 재량권 남용에 따른 위법 부당한 처분을 적법한 것으로 포장하고 공식화하여 유지·관철하려는 노력의 정도로 판단해 볼 수 있다. 이는 허가기관들이 재량권 남용 등 위법 부당한 건축 불허처분시 그 대응과정에서 보여주는 불허처분 유형, 처분이유 개수, 처분의 법적근거 제시유형 등을 분석하면 파악할 수 있다. 일선 공무원의 재량권남용 의지는 적법성보다 민원대응을 우선하는 처분유형(민원대응 63.9%)일수록, 처분이유 개수가 많을수록(3개 이상 63.9%), 건축 불허처분 이유로 건축법과 무관한 민원조정위원회의 부결 등 행정편의적 절차와 규정을 처분근거로 제시하는 비율(23%)이 높게 나타났다.
연구과제의 검증을 위해 주민 반대 등 민원수위 변수와 재량권 남용과 연계된 처분유형, 처분이유 개수, 처분의 법적근거 제시유형 변수에 대하여 교차분석을 실시하였다. 그 결과 주민의 건축 반대 등 민원수위는 일선 공무원이 법에 어긋나는 건축 불허가 처분이라는 재량권 남용을 초래하는 데 영향을 미치는 것으로 확인되었다.
본 연구는 지방 일선공무원과 행정기관이 건축허가 사안을 처리하는 데 있어 주민의 집단시위 등 민원 수위가 높아질 경우 적법한 건축허가 신청에 대해서도 위법 부당한 이유를 내세워 불허 처분하는 경향이 있음을 국가공식기록인 행정심판 재결문 내용분석을 통해 확인했다는 점에서 의미가 있다.
이러한 연구결과는 일선 공무원과 행정기관의 위법 부당한 재량권 남용을 예방, 통제함으로써 법치 행정의 실효성을 높이는데 도움이 될 수 있을 것이다. 또한 이러한 연구결과는 갈수록 심화되고 있는 행정국가화 추세하에서 행정기관 주도의 허가제 운영에 따라 권한이 확대되고 있는 일선 공무원의 재량권남용 실태 파악과 그에 영향을 미치는 구체적인 요인이 무엇인지를 파악하는 후속 연구의 토대가 될 수 있을 것이다.

주요어 : 일선공무원(일선관료), 재량, 재량권남용, 건축허가, 비난회피이론, 딜레마이론

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

ABSTRACT

The Study on Street-level Bureaucrats’ Abuse of Power

Centering Around the Analysis of Instances Revoked by Administrative Appeals Commission among Refused Building Permits by Bureaucrats

Cho, Youngjong
Advised by Prof. Hwang, Kwangseon
Major in Regional Development
Department of Public Administration
Graduate School of Gachon University







This study aims to investigate the relation between a civil complaint and an abuse of power by analyzing instances where illegal and unfair administrative measures disapproving legal building permit applications, which were taken by street-level bureaucrats through the abuse of power in cases where civil complaints had been filed against such applications, had been canceled by the Administrative Appeals Commission.
The right to construct a building on one's own land is a fundamental right under the constitution, provided for each person of the nation. However, allowing one to construct a building without any restrictions on construction may hinder the public welfare by causing problems to the security·function·environment of the society. This is why a building permit system, which generally prohibits acts of constructing a building and allows such acts only when such acts meet the certain qualifications required by the applicable law such as building codes, have been being implemented. Meanwhile, issuing building permits, in its legal nature, is considered as a restriction act since the right to construct a building is a fundamental right of the people and thereby the authority in charge shall definitely issue a permit upon application, which meets the qualifications required by the law. Nevertheless, cases in which street-level bureaucrats abused their power and didn’t issue building permits for reasons against the law after they received an increased number of civil complaints have been often observed. Such cases show that opposition to construction, expressed by residents, can hinder public officials from making legal decisions. Considering these facts, this study aims to understand an influence of civil complaints, filed to oppose the issuance of building permit, on public officials’ abuse of power and look at its implications in order to control public officials abusing their power.
After reviewing precedent studies, this study has found that researches on discretion of street-level bureaucrats have been increasing since Michael Lipsky's research, which argued that street-level bureaucrats with autonomy and professionalism exercise their discretion in a way that makes their work more convenient. However, the study also found that most of studies have only conducted surveys on perception of public officials' discretion and the exercise of discretion has not been thoroughly studied. Especially, there were not enough studies conducted on the abuse of power. Considering such conditions, it was verified that this study could be significant on account of its distinctiveness.
First of all, to prepare the theoretical grounds that this study can be based on, this study examined theories about law-governed administrative services, the legal nature of building permit, building permit systems and operation of such systems, theories about street-level bureaucrats and exercise of discretion established by Korean/international scholars, blame-avoidance theory which deals with behaviors such as avoiding blames for inept policy-making and policy implementation, dilemma theory, and such.
The dilemma of street-level bureaucrat is that they are supposed to issue a building permit upon the legal application for the building permit, yet opposition, which is expressed by residents for reasons of negative effects it may have such as a drop in property prices due to the unpleasant facility or such, makes this difficult. If a building permit is issued in conformity with the law, the opposition of residents will be aroused and it will be a political liability. However, if a building permit is refused to be issued, the builder will protest against such decision by initiating legal proceedings such as administrative appeals, administrative litigations, or such, and thereby street-level bureaucrats concerned may have to carry the burden of taking corresponding legal steps. According to the blame-avoidance theory, the opposition of residents can be a political liability under the current situation that mayors·governors·heads of gu(district), who have authority to issue building permits, are elected directly by residents. Therefore, it is reasonable to assume that they may rather abuse their power and refuse to issue building permits in order to avoid blame, which may be put by residents, even though doing so is against the law than issue building permits in conformity with the law. To verify this assumption, this study deals with a subject, which is: "The level of civil complaints including the opposition expressed by residents has influence on the decision to abuse power by illegally and unfairly refusing to issue building permits or such."
Decisions on 230 cases, which cancelled administrative measures taken by authorities of cities, towns and districts throughout the country, which refused to issue building permits and constituted the illegal and unfair exercise of power were studied. Data about such decisions were collected from the web site of Online Administrative Appeals, cities’ and provinces’ official web sites, and reports which contain Administrative Appeals Commission's decisions.
According to the findings of technical analysis of these 230 cases, First of all, 76.1% of 230 cases were related with civil complaints. Environmental issue(30.9%) was cited the most as the reason for refusal of building permits applications. Civil complaints, incomplete road conditions, collision with plans of city, and such followed. In terms of type of building, facilities related to animals and plants(e.g. pens, 23%) failed the most in their efforts to get building permits. Detached houses, neighborhood facilities, accommodations, funeral halls, and such followed.
Street-level bureaucrats and administrative agencies demonstrate their willingness to abuse their power by trying to gloss over and confirm the refusal of issuance of building permits, not in conformity with the law, as if it were legal measures from the first place, and by trying to maintain such measures and get the results they wanted. This can be easily verified by analyses of administrative agencies' types of measures, patterns of presentation of legal bases and the number of reasons for taking a certain measure. Bureaucrats' willingness to abuse their power was found to be stronger when the measure which should be taken put responses to civil complaints before its legality(63.9%), when there were variety of reasons for taking such measures(63.9% when there were more than 3 reasons) and when administratively convenient proceedings such as refusal to issue building permits through the Civil Affairs Mediation Committee, not at all related to building codes, were presented as legal bases of such measure(23%).
To verify the truth of subject, a crossover analysis and correlation analysis of relationship between the variable, which represents the level of civil complaints, and variables such as types of measures related to the abuse of power, the number of reasons for taking a certain measure and patterns of presentation of legal bases were conducted. The findings of such analyses showed that the level of civil complaints such as the opposition to a construction, expressed by residents, has influence on public officials' refusal to issue building permits which constitutes an abuse of power and thereby is against the law.
This study is significant since it found that regional street-level bureaucrats and administrative agencies had tendency of disapproving legal building permit applications for reasons against the law in cases where civil complaints got more serious and resulted in mass demonstration or such by analyzing Administrative Appeals Commission's decisions, which are official national records.
The findings of this study shall be helpful in controlling and preventing street-level bureaucrats and administrative agencies from illegally and unfairly abusing their power, and thereby shall improve the effectiveness of administrative services governed by the laws. Also, the study shall lay the ground work for future studies on the phenomena that more and more states are becoming administrative states, and also on the abuse of power by street-level bureaucrats, who happen to have more extensive power due to permit systems leaded by administrative agencies, and on the factors which influence such acts.

Keywords: Street-Level Bureaucrats, Discretion, Abuse of Power, Building Permits, Blame-Avoidance Theory, Dilemma Theory

목차 (Table of Contents)

• 목 차
• 제1장 서론 1
• 제1절 문제의 제기 및 연구목적 1
• 제2절 연구대상 및 방법 8
• 1. 연구대상 8
• 2. 연구방법 11
• 제3절 연구의 중요성 및 연구의 흐름 15
• 1. 연구의 중요성 15
• 2. 연구의 흐름 17
• 제2장 이론적 배경 및 선행연구 검토 20
• 제1절 법치행정과 건축허가 20
• 1. 건축허가의 의의 20
• 2. 건축허가제도 운영실태 21
• 3. 건축허가제도와 법치행정의 관계 25
• 4. 재량 이론과 건축허가의 법적 성질에 대한 논의 27
• 제2절 일선 공무원(관료)과 재량권 관련 이론 35
• 1. 전통적인 관료제도와 일선 공무원(관료) 개념의 등장 35
• 2. 건축 등 규제공무원의 특성과 재량권 36
• 3. 일선 공무원의 재량권 행사에 영향을 미치는 요인 38
• 4. 재량권 행사동기 관련 비난회피이론(Blame-Avoidance Theory) 40
• 5. 의사결정 딜레마이론 41
• 제3절 선행연구 검토 44
• 1. 건축허가 법제 및 운영에 대한 연구 44
• 2. 일선 공무원의 재량권에 관한 연구 48
• 3. 일선 공무원의 재량권 남용에 관한 연구 51
• 4. 재량권 행사 동기에 관한 연구 54
• 제3장 연구설계 59
• 제1절 연구틀 설정 및 자료수집 방법 59
• 1. 연구 기본전제 59
• 2. 연구 분석틀 설정 60
• 3. 자료 수집방법 61
• 제2절 연구과제 설정 62
• 1. 연구과제 설정 배경 62
• 2. 민원수위 변수와 연구과제 설정 63
• 3. 재량권 행사(남용) 관련 변수 65
• 4. 그 외 요인 변수 69
• 제3절 단계별 연구방법 70
• 1. 단계별 연구분석 추진 개요 70
• 2. 주요 재량권 남용형태와 유형 71
• 3. 변수들에 대한 기술분석 71
• 4. 실증 분석 : 변수간 상호 관계 72
• 제4장 연구분석 및 결과 73
• 제1절 행정심판 재결에 나타난 재량권 남용유형 73
• 1. 자의적 법해석 적용 73
• 2. 행정편의적 절차 이용 74
• 3. 비례원칙 등 법의 일반원칙 위반 75
• 4. 건축허가 요건 등 사실오인 75
• 5. 부적법하고 불합리한 이유에 따른 처분 76
• 제2절 위법 부당한 건축 불허처분 실태 77
• 1. 건축반대 민원에 따른 불허처분 분포 77
• 2. 건축물 유형별 불허처분 분포 79
• 3. 주요 불허처분 이유별 분포 80
• 4. 불허처분 유형별 분포 81
• 5. 처분이유 개수와 재량권 남용 83
• 6. 처분근거 제시유형과 재량권 남용 84
• 7. 처분 소요기간과 재량권 행사와의 관계 88
• 제3절 민원발생의 공무원 재량권 행사에 대한 영향분석 89
• 1. 주민반대 민원과 처분 유형과의 관계 89
• 2. 주민반대 민원수위와 처분이유 개수간 관계 90
• 3. 민원수위와 처분근거 제시유형간 관계 92
• 4. 민원수위와 처분유형 및 처분이유간 관계 93
• 5. 연구과제 검증결과 요약 95
• 제4절 민원 유무에 따른 재량권 행사 특징 비교 96
• 1. 민원이 확인되지 않은 사례 분석 96
• 2. 실제 민원발생 사실이 기록된 사례 분석 99
• 3. 민원발생 유무별 재량권 행사(남용) 특징 비교 102
• 제5절 재량권 남용 동기이론을 통한 분석결과 평가 107
• 1. 일선 관료제 이론 적용 107
• 2. 비난 회피이론 적용 109
• 3. 딜레마 이론 적용 111
• 제 5 장 요약 및 결론 112
• 제1절 연구결과 요약 112
• 제2절 연구의 정책함의 및 시사점 118
• 제3절 연구의 한계 및 제언 120
• 참고문헌 122
• 부록 134
• ABSTRACT 143
• 감사의 말씀 149