한국 진보 여성운동의 국가참여 형태에 관한 연구 : 페모크라트의 등장과 여성운동의 제도화를 중심으로 = (A)study on the participation of the progressive women's movement in the state : the emergence of Korean femocrats since late 1990s

국문 초록 (Abstract)

본 논문은 진보 여성운동의 국가참여형태가 어떤 변화를 거쳐 왔는지에 주목하여 민주화 이후 국가에 참여한 형태의 변화를 정치적 기회구조 가운데 행위자에 초점을 둔 연구를 통해 밝혀보고자 하였다.여성운동의 의제가 국가기구와 제도를 통해 제도화 된다는 의미에서 국가페미니즘(state feminism)과 페미니스트 관료를 지칭하는 페모크라트(femocrat) 개념이 사용되고 있다. 국가페미니즘은 국가라는 제도화된 공간을 통해 여성의제를 발전시키고, 국가정책에 여성주의 시각을 투영한다는 점에서 긍정적 측면과 여성운동의 운동방식이 관료화되고 제도권에 흡수된다는 부정적 측면을 동시에 안고 있다. 여성운동의 주장을 제도권내에서 실천하려는 여성운동의 전략에 따라 여성주의 의제가 제도화되었지만, 이슈가 제도화되는 것과 운동방식이 제도화되는 것은 분명 차이가 있다.본 연구의 주요 방법으로는 문헌연구와 심층면접조사의 방법이 실시되었는데, 심층면접에는 전․현직 장․차관, 전․현직 국회의원, 공무원, 그리고 현재 여성운동단체에서 활동하는 활동가들을 대상으로 그들의 활동시기 및 출신과 진입배경에 따라 총 34명에 대해 실시하였다.진보적 여성운동은 어떤 계기로 국가에 참여하게 되었고, 그 형태와 성격은 이전 단계에서 보수적 여성운동의 국가참여와 어떤 차이가 있으며, 진보 여성운동과 정치세력의 파트너십 성격은 무엇인가에 대해 분석하고, 진보 여성운동이 정체성에 대한 비판을 감수하면서까지 현재의 국가와 연합할 만한 가치가 있는지 살펴보았다.먼저, 한국의 민주화로 인해 여성운동은 국가를 여성운동의 요구를 획득할 수 있는 기회의 공간으로 인식하게 되었다는 점이 ‘참여의 정치’의 결정적 계기이다. 여성운동 세력은 기존에 국가영역에서 상징적인 행위자와 정책의 대상에 머물던 것과 달리 여성주의자로서의 정체성과 여성주의를 실천하고자 하는 의지를 가지고 정책의 결정과 집행에서 활동하였다는 점에서 페모크라트라는 새로운 정책행위자의 가능성을 보여주었다. 특히 김대중 정부이후 정치권력을 민주화운동 세력이 장악하면서, 진보적 여성운동 활동가들이 관직에 진입하고, 이들의 주장이 정부 정책에 반영되기 시작하였다.국가 참여의 두 번째 요인은 정책적 연합이라는 형태를 띠고 있는 국가 정치세력과의 인적 네트워크이다. 이는 곧 진보 여성운동 출신으로 제도권에 진입한 페모크라트와 진보․개혁적 정치세력과의 동반자적 연대의식을 통한 네트워크라고 할 수 있다. 한국의 민주화 추동세력의 주체와 진보적 여성운동 세력은 민주화 운동세력이라는 동질적 정치성향을 가지고 있는 가운데, 진보적 여성운동과 진보 민주화 세력은 동반자적 연대를 형성하였다. 한편, 진보적 여성운동이 민주화 이후 급진․진보 정당이 아니라, 진보․개혁 성향의 정당과 연합한 것은 진보 여성운동이 기층 여성중심에서 대중 여성으로 목표대상을 확대하면서, 여성의 정치세력화에 대한 실제적 요구를 관철시키기 위한 합리적 선택이었다.진보 여성운동이 국가에 참여하게 된 세 번째 요인은 한국사회에 중산층 계급이상을 대상으로 한 보수적 여성운동이 민주화운동에 참여하지 않은 상태에서 민주화 이후 국가체제의 참여에서 자연스럽게 배제된데 있다. 이는 진보 여성운동의 진보성 또는 급진성의 성격변화에 영향을 미친 원인이기도 한데, 남미 민주화 과정에서 기층 여성중심의 여성운동이 체제외부에 남는 전략을 선택하여 중산층 계급 여성운동과 민주화 정치세력간의 결탁이 이루어진 것(Waylen 1996)과 대조적이다.페모크라트라는 정체성을 가진 행위자 집단이 제도권에 등장하여 여성의제의 제도화를 실현하는 등 정책의 성 주류화를 구축하는 긍정적인 역할에도 불구하고, 진보 여성운동은 제도권과의 협치(協治)라는 운동방식을 채택함으로써 체제와 연합하는 양상을 보이면서, 민주화 이전의 ‘진보성’을 상당부분을 상쇄하게 되었다. 다른 한편, 진보 여성운동의 국가참여형태가 제도적 방식이 되면서 비판적 기능을 유지하지 못하고 국가의 역할을 대행한다는 비판을 받고 있는 또 다른 이유는 민주화가 곧 국가 능력의 약화, 시민사회의 강화를 의미하는 것이 아닌 만큼, 한국의 특성에서 민주화와 국가의 역할 강화는 동시에 지속되었기 때문이다.진보 개혁정부 이후 국가 - 페모크라트 - 여성운동 삼자의 관계를 살펴보면, 각 영역의 경계가 모호해지면서 제도화에 대한 비판이 커져가고 진보 여성운동의 ‘진보성’이 시험대에 오르고 있는 가운데, 과연 한국의 국가와 진보 여성운동관계가 높은 수준의 국가페미니즘을 실현하고 있는지는 회의적이다. 제도권 내에서 여성주의 실천의지는 여성운동을 경험했다는 이유만으로 발현될 수 있는 것이 아니었다. 제도 페모크라트는 국가와 여성운동 양자를 대표해야하는 역할이 부여되었고, 따라서 제도권 내부에서 이들은 이중의 정체성과 이중의 대표성을 띨 수 밖에 없는 한계가 있기 때문이다.국가의 정치세력과 여성운동 진영간 연합의 형태에서 진보 정치세력과 진보 여성운동이 결합할 때 적극적 참여의 정치 형태가 나타나는데, 이 적극적 참여 정치의 형태가 반드시 높은 수준의 국가페미니즘을 실현하는 것은 아니라는 것이 한국 페모크라트 분석의 결과이다. 한국의 여성정책전담기구는 과거 보수 정치세력 하에서의 기구와 비교하여 인력과 기능은 확대되었으나, 전체 정부기구에 대해 미약한 영향력밖에 가지고 있지 못하다는 점에서 기구의 영향력은 확대되지 않았다. 한편, 여성운동이 국가에 영향을 미칠 수 있는 제도적 기반 역시 크게 달라지지 않았다. 정책행위자로 국가기구로 진입할 수 있는 통로는 여전히 주변적이고, 충원이 된다 해도 기존 인력에 대한 보완적 기능만을 가지고 있는 상황이다. 이같은 현실을 놓고볼때 진보개혁 세력이 집권한 국가라 해도, 국가는 여전히 가부장적이고, 이같은 상황에서 진보 여성운동의 정치세력화 자체가 국가에 대한 흡수로 인식되는 것이다.진보 여성운동 출신이 페모크라트라는 정책적 행위자로 국가기구에 등장했다는 점, 국가의 중심세력이 민주화 운동의 진보개혁적 세력으로 변화되었다는 점은 진보 여성운동에게 국가와의 파트너십을 형성하고 나아가 국가 운영에 성 주류화 관점을 도입하기 위한 절호의 기회임에는 분명하다. 이런 차원에서 현 진보개혁적 정치세력은 진보 여성운동이 연합할 만한 가치가 있다. 그러나 국가는 진보개혁 세력 그 이상의 집합체라는 것, 그리고 페모크라트의 이중적 정체성과 이중적 대표성에서 의미하는 국가영역의 한계를 반드시 직시해야 할 것이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study aims to clarify the changes in the character of participation of the progressive women''s movement in the state following democratization, concentrating on the actors in the political opportunity structure.The terms 'state feminism' and 'femocrats', referring to feminist bureaucrats, are used in the context of the agenda of the women''s movement being institutionalized through state organizations and institutions. The institutionalization of the women''s movement has both positive and negative aspects, positive in that the women''s agenda is developed through the institutionalized space of the state and feminist perspectives are reflected in state policies, and negative in that the women''s movement activity becomes bureaucratized and co-opted into the establishment. The institutionalization of the feminist agenda is an outcome of the strategy of the women''s movement to carry out its demands within the establishment, but the institutionalization of the issue and that of the movement activity are two separate matters.The main research methods employed in this study are literature review, data analysis, and in-depth interviews. The in-depth interviews were carried out with former and incumbent ministersvice-ministers, former and incumbent national assembly members and, public officials and incumbent activists in women''s movement organizations, 34 interviewees in total, with varying periods of activity, backgrounds and entry paths.This study examines the factors in the participation of the progressive women''s movement in the state, the differences in form and character of the participation of the progressive women''s movement from those of the previous conservative women''s movement, and the nature of partnership between the progressive women''s movement and the various political powers. The study also considers whether it is worth the criticism upon its identity for the progressive women''s movement to further maintain its alliance with the state.The decisive factor for the 'politics of participation' of the women''s movement was that with Korea''s democratization, the state was recognized as a space of opportunity in which the demands of the movement could be achieved. Breaking away from the status of symbolic actors and the object of policy making in the realm of the state, the women''s movement activists found new possibility as policy actors, namely femocrats, taking an active part in policy making and implementation while maintaining an identity as feminists and a will to practice feminism. Particularly since the Kim Dae Jung regime when the democratization movement force took political power, progressive women''s activists have increasingly entered government positions and their assertions have begun to be reflected in government policies.The second factor in the participation of the women''s movement in the state is personal networking with the state in the form of strategic alliances. The femocrats who have entered the establishment from the progressive women''s movement are often involved in a network with the progressive reformist political wing via a companion-solidarity consciousness. This consciousness derives from a political tendency for building a democracy as a democratization movement force shared by the central agents of Korean democratization and the progressive women''s movement activists. As for the alliance of the progressive women''s movement with progressive reformist parties rather than radical progressive parties following democratization, it was a rational choice made in order to actualize the demands for women''s political empowerment, expanding the main target group from lower class women to women in general.The third factor in the participation of the progressive women''s movement in the state is that the conservative women''s movement, which was geared toward middle and upper class women in Korean society, had not taken part in the democratization movement and was gradually excluded from participation in the state system following democratization. This also brought changes in the character of progressiveness and radicalness of the progressive women''s movement, which is in contrast with the South American case where the women''s movement that was centered on lower class women strategically opted to stay outside of the system during the democratization process, and an alliance was formed instead between the middle class women''s movement and the democratization political force.Despite its positive role in establishing gender mainstreaming in policy by institutionalizing women''s agendas through a group of actors who have an identity as femocrats, either in choosing the method of coalition with the establishment or in following the governance system, the progressive women''s movement chose the direction of allying with the system, considerably losing the 'progressiveness' that had defined it before democratization. The criticism that the progressive women''s movement, with its institutionalized participation in the state, has failed to maintain its critical function but has rather assumed a substitute role for the state is also dependent on the circumstances of Korea in which the progress of democratization and the reinforcement of the role of the state have taken place side by side, insofar as democratization does not mean the weakening of the state''s capacity nor the strengthening of the civil society.Looking at the relationships between the state, femocrats and the women''s movement since the progressive reformist government, it is doubtful that the alliance of the Korean state and the progressive women''s movement is fulfilling a high level of state feminism given the blurring of the boundaries of either side, fueling criticisms against institutionalization and the 'progressiveness' of the progressive women''s movement being put to the test. A double role was imposed on the femocrats, a role that was to represent both the state and the women''s movement, which led to an unavoidable double identity and representation.According to this study''s analysis of Korean femocrats, their active form of political participation generated within the system of alliance between state politics and the women''s movement does not necessarily bear the marks of quality 'state feminism'. The current women''s policy machinery in Korea has been expanded in human force and function in comparison to those under the conservative political powers of the past, but its impact is still limited, with minimal influence over the general government bodies. In addition, the institutional basis for the women''s movement to yield an influence on the state has not been much improved. The paths through which women''s activists can enter into state organizations as policy actors are still marginal, and those who are recruited are only granted supplementary roles to existing human force. Furthermore, the state, despite its progressive reformist rule, is still patriarchal; therefore the political empowerment of the progressive women''s movement cannot escape co-optation into the state.That activists of the progressive women''s movement have appeared in state organizations as policy actors, or femocrats, and that the central force of the state has been taken by the progressive reformist wing certainly marks a golden opportunity for the movement to strengthen its partnership with the state and introduce the gender mainstreaming perspective into the government. In this respect, the alliance between the progressive women''s movement and the current progressive reformist political powers can be valuable. However, it is not to be overlooked that the state is a collectivity of more than just the progressive reformist wing, and that the sphere of the state has its limitations as indicated by the double identity and representation of the femocrats.