新都市開發에 있어서 中央政府와 自治團體間 葛藤에 關한 硏究 : 판교 新都市開發政策 過程을 中心으로 = A Study on the conflict between Central Government and Local Government in New Town Development

국문 초록 (Abstract)

중앙정부의 도시개발 정책결정과 관련하여 최근 이해당사자인 지방자치 단체와 주민들의 강한 저항과 반발이 발생하는 등 잦은 갈등을 빚고 있다.
그동안 우리나라의 경우, 1960년대이래 행정 주도적으로 근대화 작업을 추진하는 과정에서 강력한 중앙집권적 권위주의체제를 취하게 되었고, 정부행위에 대한 주민들의 제도적, 비제도적 관여나 참여가 상당히 억제되었기 때문에 행정권이 안정적으로 행사되어 온 것이 사실이다. 그 결과 대부분의 정책결정과정에서 해당지방자치단체나 민간부문의 참여가 배제된 채 중앙행정기관에서 정책을 결정하면 자동적으로 집행된다는 인식이 상당히 보편화 되어있었다.
이러한 갈등현상은 다양한 정책분야에서 나타나고 있으나, 특히 주민생활의 안전이나 생활환경의 오염을 유발하는 쓰레기매립장, 화장장 등과 같은 혐오시설의 입지과정에서 현저하게 나타나고 있으며 신도시지역 등 주거지역내에 러브호텔건설 등 난개발에 따른 집단적인 주민반발에 직면하고 있는 실정이다.
이러한 갈등의 요인으로 중앙부처의 공무원들은 주로 지방자치단체의 지역이기주의를 주요요인으로 꼽는 반면, 지방자치단체 공무원과 지역주민들은 기능 및 권한범위의 모호성과 중앙정부의 권위주의적 개입을 주요 요인으로 꼽고 있다.
따라서 본 연구는 판교도시개발정책 결정을 사례연구의 대상으로 삼아, 그 과정에서 영향력을 행사해온 참여자들간 특히 중앙정부와 자치단체간의 갈등의 정도, 원인 및 양상이 어떠하며 이에 따른 현상과 문제점은 무엇인지를 규명해보고 이러한 연구결과를 바탕으로 지역주민의 진정한 삶의 질을 높일 수 있는 합리적인 신도시개발이 되기 위해 자치단체 내지는 자치단체장의 역할은 어떠해야 하는지에 대한 정책적인 대안을 모색해 보고자 하였다.
판교개발을 추진하게 된 배경은 판교지역은 '76년부터 남단녹지로 지정하여 G·B에 준하는 개발제한을 받아오다가 '89년 일부를 분당 주거단지로 개발하고 그 외지역에 대하여는 '92년 남단녹지제도 폐지이후 법적근거가 미흡한 행정지도로 건축허가를 제한하여 왔으며 '98년 5월 성남시 도시계획에 의거 190만평을 개발예정용지로 지정하고 건설교통부의 사업승인까지 받았으나 난개발을 방지하고 체계적인 개발을 위하여 2000.12.31까지 다시 건축제한 조치를 하였고 '00년 12월에 최종적으로 건축제한을 1년연장(2001.12.31까지)하여 2002.1.1부터는 더 이상의 개발행위를 할 수 없는 상태에 있어 무분별한 난개발을 막기 위한 계획적 개발은 불가피한 선택이었다.
따라서 지역주민, 성남시, 경기도, 건설교통부 등 이해관계자 모두 개발 계획의 수립이라는 원칙에는 동의한 상태이나 개발방향의 결정에서 건설 교통부는 주거단지 위주의 개발을 주장한 반면 경기도 및 성남시는 자족 기능이 가능한 첨단지식 기반산업단지 위주의 개발을 주장함으로써 갈등이 표면화되었으며 이같은 갈등은 건설교통부가 국토개발연구원을 통하여 2000.10.10 발표한“판교개발구상”이후 2001.9.28 당정 협의를 거처 판교도시계획 개발방안을 확정하기까지 1년 가까운 기간동안 불필요한 행정력의 낭비를 초래하였으며 건설교통부와 자치단체간 불편한 관계를 가져오게 하여 두 기관간 정보의 공유를 어렵게 하는 등의 부작용이 예상되고 있다. 특히 이 과정에서 잦은 개발계획의 변경으로 판교지역 주민들로부터 행정의 신뢰성을 잃게 하는 등 많은 부작용이 발생하였다.
판교개발정책 결정과정에서 나타난 주요 갈등 원인으로는 개발방향에 대한 설정부터 갈등이 발생되었다. 수도권 인구문제는 경기도가 아닌 서울의 문제임에도 수도권 인구 분산과 주택공급이라는 명분으로 그동안 경기도내에 대규모의 신도시를 개발함으로써 수도권 인구집중 원인을 건설교통부 스스로가 제공함으로써 많은 부작용을 야기시켰음에도 판교지역을 또다시 주거위주로 개발하려는 건설교통부와 판교지역을 벤처단지 등 첨단산업단지 위주로 개발하려는 경기도와 갈등이 심화되었다.
앞으로 이러한 갈등의 해소를 위하여는
제도적으로 부처간 협력(Intra Departmental Partnenship) 체제의 구축과 같은 정책결정시스템을 마련함으로써 관련 기관, 시민단체 등과 사업의 경제적·환경적 측면 등 전체적인 사업자체의 타당성 검토나 도출된 문제점에 대한 개선대책에 접근할 수 있도록 하여야 할 것이며 국토연구원이나 경기개발연구원 등 전문연구기관을 통하여 장기간 연구한 결과를 바탕으로 건설교통부와 경기도가 판교개발계획을 합의하였음에도 정부 여당과의 당정협의를 통하여 일방적으로 변경하는 것을 개선할 필요가 있을 것이다. 또한 정책조정 활성화를 위한 기본 프레임을 마련하는 것이다. 최근 정부에 대한 패러다임은 변화하고 있고 지방분권화가 자리잡고 있다. 어떤 정책을 일방적으로 강요하는 것이 아니라 이해당사자들 사이에 있을 수 있는 갈등을 조정하는 정책결정이 필요하다. 따라서 지방자치단체에 대하여 일방적이고 통제 위주의 정책은 지양될 필요가 있다.
광역자치단체의 장을 포함시키는 국무(차관)회의를 신설하는 방안을 검토 해야 할 것이다. 정부의 권한에 속하는 중요한 정책을 심의하는 헌법기관인 국무회의에 적어도 인구 500만이상을 대표하는 광역자치단체의 장은 국무위원의 자격으로 참여하여 지방정부와 관련되는 국가의 중요정책이 전정부적(全政府的)차원에서 심의·운영되도록 참여해야 하는 것이 바람직할 것이다.
그러나 이와 같은 광역자치단체의 장이 국무회의에 참석하기 어려운 현 여건이 계속된다면 적어도 정부부처 차관으로 구성되는 차관회의에 광역자치단체의 부단체장이 참여하는‘국무차관회의’로의 발전적 구성이 검토 되어야 한다. 특히 이러한 방안은 지방정부가 중앙정부에 건의·제안한 정책형성(안)이 중앙행정부처가 당해 부처의 입장에서 판단하고, 반대 및 불가회신으로 종결 처리하는 것을 방지하고, 지방정부의 정책형성(안)의 실종을 막기 위해서 필요하다는 것이며, 현 차관회의의 규정에 대한 전면적 재검토가 필요한 때일 것이다.
또 다른 방안으로는 당정협의회 개최시 지방정부 관계관의 참석을 제도적으로 보장하여야 할 것이다. 당정협의회제도는 행정부가 국회에 제안하는 다양한 정책에 대하여 그 결정이 있기 이전에 집권당의 의사를 반영하기 위하여, 또는 여당이 국회에 정책을 제안하기 이전에 행정부의 의사를 반영하고 상호이해를 조정하는 기능을 갖고 있다.
이와 같은 의미에서 볼 때, 지방정부가 건의·제출한 정책형성(안)에 대한 논의가 이루어질 경우 당해 지방정부를 배제하는 것은 진정한 당정협의의 의의가 퇴색할 수 있다. 따라서 현행 국무총리훈령으로 되어 있는‘당정협조에 관한 처리지침’상 정책(안)을 제안한 당해 지방정부의 관계관이 당정 협의회에 참석하여 정책(안)에 대한 취지의 설명과 협조를 득할 수 있는 기회가 제공되어야 할 필요가 있다.
판교개발 정책결정 과정의 갈등으로 중앙과 지방간 많은 행정력의 방비와 상호 불편한 관계로 발전된 문제점을 정리해보면 정치적인 협상에 의하여 개발계획이 변경되고 결정되어 그 과정에서 사전준비 소홀과 관련 부처간의 협의와 조정이 이루어지지 않아 많은 문제점의 발생으로 이어진 것이다. 판교개발사업과 같은 정책사업에서 정책 고위 입안자가 유념해야 할 것은 일정한 시·공간에서 이루어지는 조직의 성공이 영원한 것이 아니라 과도적인 현상으로 이해할 수 있다는 것이다. 즉, 조직의 성공적 유산이 실패로 이어질 수 있으며, 실패한 정책유산이 성공한 정책으로 전환 될 수 있는 것이다.
판교개발 정책결정과정에 많은 문제점과 갈등이 발생케 된 또 다른 중요한 원인은 국가경쟁력 강화를 무시한 정책이라는 것이다. 판교 벤처단지 조성은 수도권 인구집중 또는 경제력 집중 문제가 아닌 국가경쟁력 강화 문제이다. 따라서 무엇을 위한 개발인가 하는 가치를 정립할 필요가 있다.
판교개발 정책결정과정에서 우리가 새롭게 받아들어야 하는 것은 정책 학습이다. 정부는 학습조직이다. 정부는 행동변화과정에서 시행착오를 줄여 정책실패를 다시 경험하지 않도록 학습해야 하는 조직이다. 진화론자인 다윈(C. Darwin)의 주장대로“가장 강하거나 가장 지능이 높은 생물이 생존하는 것이 아니라 변화에 가장 잘 적응하는 생물이 생존하는 것”이 일반적인 원칙이라고 한다면 조직도 정책환경변화에 효과적으로 적응해야 생존할 수 있다.
다시 말해서, 적자생존(survival of the fittest)의 원리에 따라 조직도 환경에 적응하지 못하면 파멸할 가능성이 있기 때문에 각 조직의 최고 책임자는 정책결정과정에서 나타난 갈등요인을 분석하여 이를 예방할 수 있는 방안을 강구하여야 할 것이다. 이를 소홀히 할 경우에는 조직이 언제 침몰할지 모르는 상황이 나타나기 쉬운 것이다.
판교 벤처단지 조성을 위한 판교지역 개발방향 결정과정은 우리에게 많은 교훈을 남겼다. 물론 여기서 생각해보아야 할 것은 주거단지 위주의 개발과 벤처단지 위주의 개발이라는 두 개념 사이의 가치문제이다.
이 두 딜레마 사이에서 어떻게 합리적으로 결정할 것인가 하는 것이다. 중요한 기준이 될 수 있는 것은 벤처산업단지 공급을 위하여 주택용지를 전혀 개발하지 말아야 한다는 논리보다는 정부에서 추진하고 있는 임대주택 30만호 공급 등과 같은 목표가 아니라 주택보급율을 적정 수준 유지하는 것이라는 관념아래 국가경쟁력 강화에 최대한 힘을 쓰면서 다른 한 측면에서는 장기 무주택자와 같은 무주택 서민의 피해를 가능한 줄이는 것도 간과해서는 안된다는 것이다.
하나의 정책이 결정되고 집행되는 데에는 많은 시간과 인적·물적 요소가 투입된다. 또한 정책은 정책의 혜택을 받는 대상자에서 넓게는 일반 국민에 이르기까지 많은 영향을 끼치게 된다.
따라서 정책이 실패하면 투입된 인적·물적 요소는 물거품이 될 뿐만 아니라 정책실패에 대한 복구비용이 드는 경우도 발생한다. 이러한 복구비용은 때로는 물질로 감당할 수 없을 만큼의 엄청난 비용을 발생시킬 수도 있는데 국가경쟁력을 강화시킬 수 있는 첨단지식기반단지 조성을 소홀히 할 경우 복구비용의 차원이 아닌 전세계가 하나의 경제권인 자유경제 체계에서 영원히 도태될 수 있음을 간과하지 말아야 할 것이다.
고사성어에 망양보뢰(亡羊補牢)라는 말이 있다. 우리나라에“소 잃고 외양간 고친다”라는 말과 일맥상통하는 어구로 현재 정부가 판교개발정책 결정과정에 대해 행동하는 모습을 단적으로 나타내는 말이라 할 수 있다. 정부는 판교 벤처산업단지 개발에 따른 신뢰성이라는‘소’를 잃고 난 후에 신뢰성 회복을 위한 대책으로 추후 수요조사를 조사하여 개발계획시 반영키로 결정하였으나 정부가 대책이라고 제시하였던 울타리가 견고할 지는 불투명하다.
더구나 전세계적으로 이슈가 되고 있는 미국의 실리콘밸리와 같은 경쟁력있는 대규모의 첨단산업단지 조성을 정부가 어떠한 방법으로 극복하느냐가 판교개발과정에서 발생된 갈등과 우려를 씻을 수 있을 것으로 생각 된다.
정책실패요인은 각각 한 단위로 작용할 수 있는 반면에 조그마한 실수가 큰 실패가 되어 조직이 무너지게 되는 것이다. 마치 조그마한 구멍이 되어 큰 댐을 무너뜨리는 것처럼 조직의 조그만한 실수가 부정적 상승작용을 일으켜 정책의 실패를 촉진시켜 조직을 와해시킬 수 있기 때문에 이에 대비한 모니터링 메카니즘이 마련되어야 할 것이다.
따라시 정부는 국가경쟁력 강화를 위해 첨단지식기반 산업단지 조성의 중요성을 인식하고 이의 바람직한 해결을 위해 노력하여야 할 것이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Recently, there has been frequent discord such as strong resistance and opposition from the subject local government and residents, regarding the central government's policy about town development policy-making.
So far as for Korea, it is true that the government has driven the modernization process, assuming the strong central concentration authoritarianism system and has exerted the stable administrative power, excluding the resident's systemic and non-systemic participation in the government's work. As a result, it has prevailed that policy-decision by central administration body automatically executes the policy without the participation by subject local government and private sector during most of decision-making processes.
Such discords have shown at various policy sectors, but especially such as wastes reclaimed land or crematorium which aggravates the social safety and environment. Also, the reckless development such as constructing so called love hotel at the residency sector like new bed town faces the collective resident resistance.
As for the reason of these discords, the civil servants at the central government's body mainly point out local government's NIMBY as a main reason, while the civil servants at the local government and the residents point out the vague authority limitation and the central government's authoritative intervention.
Therefore, this study reviews the reason, development and the arbitration process of the discord shown among the decision-makers at the decision-making processes comprehensively with Pangyo new town development policy-making case as a main case and tries to analyze what is the efficient role of central and local government amid the discord regarding the policy-making for developing town.
The ground for driving Pangyo development is as follows; Pangyo areas had been restricted to development equivalent to state of G.B, having designated as Southern Green Zone since 1976. Then in 1989, some of areas were developed as Bundang Residency Zone while the government limited construction approval for the other parts of areas with weak-grounded administrative guidance. In May 1998, Pangyo area got the approval of business license from the Ministry Of Construction and Transportation, preparing 1.90million pyong of development-designated land in accordance with Seongnam-si Municipal Plan, but the government restricted the construction until 31 Dec. 2000 for preventing reckless development and promoting systemic development. Finally, the government extend the construction restrict by 1 year(until 31 Dec. 2001). Systemic Development was inevitable choice to prevent the reckless development since no more development action would be possible from 1 Jan. 2002.
Therefore, even though all the parties concerned such as residents, Seongnam-si, Kyonggi-do local government and the Ministry of Construction and Transportation agreed on the principal of setting up development plan, discord came to the fore since the Mnistty of Construction and Transportation insisted on the residency-oriented development while Kyonggi-do local government and Seongnam-si insisted on the high-tech based industrial site-oriented development, enabling self-sufficiency. This discord had resulted in the unnecessary waste of administration power and had brought awkward relationship between the Ministry of Construction and Transportation and local government, drawing concerns of blocking the information sharing for nearly 1 year until the Ministry of Construction and Transportation settled the Pangyo Municipal Plan Development Program on 28 Sep. 2001 through Party·Government deliberation after addressing the "Pangyo Development Plot" on 10 Oct. 2002 through Korea Research Institute for Human Settlements. Especially the frequent alteration of development plan has caused various side-effects such as resident's doubt on administration reliability.
The discord during decision-making process was started from the start point of setting up development concept. The population problem at the satellite area are not the problem of Kyonggi-do, but that of Seoul. However, the Ministry of Construction and Transportation itself offers the ground for side-effect of building up New Bed Town City, justifying it with a paradoxic reason of satellite area population decentralization and housing supply. It still sticked to its assert to develope Pangyo area as residency zone, aggravating the discord with Kyonggi-do which wanted to develope the area as high-tech industrial zone such as Venture Valley.
The method to settle the discord from now on, is
To prepare the policy-making system such as Intra Department Partnership, enabling related organization and civic group to evaluate the properness of the whole program from various aspects such as economic and environment and to access to the improvement alternatives against the occurred problems. Also, to prevent the government and ruling party from altering the Pangyo Development Plan unilaterally through Party·Government Deliberation neglecting the agreement between the Ministry of Construction and Transportation and Kyonggi-do local government based upon the long-term study from specialized research organization such as Korea Research Institute for Human Settlements and Kyonggi Development Institute.
Furthermore, to prepare basic frame for activating mediating policy. Recently, the paradigm of government has been changed and the decentralization has gained its ground. It is necessary to mediate the possible discord among the parties interested, not to push certain policy unilaterally. So, the one-way and control-oriented policy against the local governments have to be corrected.
To deliberate the plan to newly establish the Cabinet council including the chief of local government. It is desirable for the chief of the local government whose population is above 5 million to participate in the cabinet council deliberating important policies as a role of state minister, enabling the important policy related with local government to be deliberated and administered on pan-governmental level.
However, if the difficult situation for the chief of local governments to participate in cabinet council continues, at least newly developed 'Vice minister Cabinet council' including the vice chief of local governments have to be considered. Especially, these kind of plan are needed so as to prevent the central ministry from judging the policy-establishing proposals offered by local governments with its own interest and stance, settling the proposal as objection or impossible reply, and to prohibit the disappearance of the policy-establishing proposal. It is high time for current vice-minister cabinet council to be overhauled.
Another alternative is to guaranty the attendance of local government official on the Party·Government meeting systemically. Party·Government deliberation meeting has the function of mediating various interests and reflecting the intent of the administration before offering the proposal to the National Assembly or reflecting the intent of the ruling party before decision for the various policies which the administration submits to the National Assembly.
In this respect, to exclude the local governments at the Party·Government meeting deliberating the policy establishing proposal offered by local government might dilute the meaning of the Party·Government meeting. Therefore, it is necessary to provide local governments officials offering the proposal with the opportunity to participate in the Party·Government meeting in accordance with the 'guidance about Party·Government meeting' currently instituting the Prime Minister Anweisung and to explain the proposal purpose, acquiring the cooperation.
To summarize the problems of wasting administrative power between central and local governments during Pangyo development policy-making processes, leading to the discomfort relationship are as follows; The political aspect influence the alteration and determination of the development plan, occurring various problems since the ministries didn't agree on the plan related with unsatisfactory preparement. The high-ranking official decision-maker must keep in mind that the organizational success occurred certain time and period is not perpetual, but temporary. In other words, the successful legacy of organization can be turned into failure while the failed policy legacy can be changed into successful policy.
Also, the policy neglecting empowerment of national competency resulted in various problems and discords during Pangyo policy-making processes. Building up Pangyo Venture Valley is not the matter of satellite population/economy centralization but the matter of empowerment of national competency. So, the what the development is for have to be re-organized.
What we have to newly accept during the Pangyo development policy-making processed is the policy learning. Government is the learning organization. Government is the organization that have to learn not to experience the failed policy again, reducing the trail and error during the behavior alteration process. Organization can survive when acclimating itself to policy environment change efficiently in that "Not the strongest or the brightest creatures but the most adaptable creature can survive" in accordance with the assertion from an evolutionist C. Darwin.
Repeatedly, the top decision-maker at each organization have to study the prevention method about the discord factors analyzing them since the organization might collapse when failing to adapt the environment in accordance with the survival of the fittest. If neglecting these factors, the organization can be easily sunk.
Process of determining the concept of the Pangyo area development to set up the Pangyo Venture Valley left us a lot of lessons. Needless to say, what we have to deliberate is the value difference between the residency-oriented development and the venture valley-oriented development.
The important thing is how we can settle these two dilemmas reasonably. The important standard can be follows; not to assert never to develope the residency zone for the venture industrial zone' sake but to maximize the national competency under the concept of maintaining the proper housing provide ratio(of course, not under the concept of providing the 0.3 million of leasing housing propelled by government), elevating the damage of the homeless masses such as long-term homeless masses.
To decide and execute certain policy, a lot of time, personal and material factors are exerted. Also, the policy influences widely from the subject parties to the public. Therefore, if the policy fails, not only the put personal and material trial burst like a bubble, but also restoration cost for failed policy occurs. This restoration might cost too great to the extent of not being coped with materially. If we neglect setting up the high-tech information base empowering the national competency, not the level of restoration cost but that of perpetual weeding out at the liberal economy system, a sole economy zone for the worldwide might matters.
There is a saying that 'Locking the stable door after the horse is stolen'. This saying definitely shows how the government currently cope with the Pangyo development policy-making processes. It is not clear if the 'stable door' offered by government as measures is concrete although government decide to reflect the follow-up demand survey on the development plan as a measure to restore the credibility after losing the 'cow' of credibility shown at the Pangyo Venture Valley industrial zone development.
Furthermore, how the government can cope with setting up the competent large amount of high-tech industrial zone such as U.S' Silicone Valley, a worldwide hot issue, can be a parameter of wiping out the discord and concern occurred during the Pangyo development processes.
The policy failure factor can be functioned as each unit, but the neglectable mistake can collapse the organization, leading to a big one. The monitoring mechanism must be prepared in that the small blunder at the organization can skyrocket negatively likening that small hole can collapse a big dam.
Therefore, the government must try to come up with a desirable measure, recognizing the importance of setting up high-tech information-based industrial zone to maximize the national competency.

목차 (Table of Contents)

• 目次
• 第1章 序論 = 1
• 第1節 硏究의 背景과 目的 = 1
• 第2節 硏究의 範圍 = 4
• 第3節 硏究의 方法 = 5
• 第2章 理論的 考察 = 7
• 第1節 新都市의 槪念과 類型 = 7
• 1. 新都市의 槪念 = 7
• 2. 新都市의 類型 = 9
• 第2節 葛藤原因과 波及效果 = 11
• 1. 葛藤理論의 展開 = 11
• 2. 葛藤의 定義와 類型 = 12
• 3. 葛藤의 諸側面 = 17
• 4. 地方自治制의 影響 = 30
• 第3節 政策過程과 參與者 = 36
• 1. 政策形成過程 = 36
• 2. 政策決定過程 = 38
• 3. 參與者 = 45
• 第3章 板橋 新都市開發 現況과 葛藤分析 = 65
• 第1節 板橋 新都市開發 現況 = 65
• 1. 位置 = 65
• 2. 面積 = 65
• 3. 新都市開發政策 推進背景 = 68
• 第2節 政策決定過程에 따른 葛藤發生 = 71
• 1. 葛藤發生背景 = 71
• 2. 葛藤의 展開過程 = 73
• 第3節 葛藤分析 = 89
• 1. 參與者 分析 = 89
• 2. 爭點分析 = 92
• 第4章 開發政策決定過程의 問題點과 解決方案 = 113
• 第1節 問題點 = 113
• 1. 意思決定 行態의 側面 = 113
• 2. 行政的인 側面 = 118
• 3. 政治論理의 介入側面 = 121
• 4. 法·制度的 側面 = 123
• 第2節 解決方案 = 125
• 1. 葛藤解消를 爲한 制度改善方向 = 125
• 2. 바람직한 公共의 役割 = 133
• 3. 效率的인 都市開發政策 決定方案 樹立 = 135
• 第5章 結論 = 136
• 參考文獻 = 139
• ABSTRACT = 146