갈등유형별 협력적 로컬 거버넌스의 구축방안 = A Study on the Strategies to Build Cooperative Local Governance Based on the Types of Conflicts

국문 초록 (Abstract)

지방자치제의 본격적인 실시와 더불어 공공정책이나 사업을 둘러싼 이해관계자들간 갈등은 점점 다양화․복잡화되어가고 있다. 지방의 정치나 정책과정에서 발생하는 이러한 지역갈등의 해결과 관련하여 1990년대 이후 사회체제나 정부의 역할 변화를 설명하는 중요한 개념의 하나인 로컬 거버넌스(local governance)에 대한 연구가 활발히 진행되고 있다. 로컬 거버넌스는 지방의 주요 문제를 다양한 지역사회의 행위자들이 참여하고 협력하여 해결해 나가는 기제라고 할 수있다. 우리나라에서도 최근에 협력적 로컬 거버넌스의 개념이 지방자치와 지방정치를 설명하는 중요한 분석 개념의 하나로 등장하고 있다. 협력적 로컬 거버넌스는 로컬 거버넌스를 구성하고 있는 행위 주체들이 상호 협력과 참여를 통하여 지방의 공공문제를 해결해 나가는 것을 의미한다. 즉, 협력적 로컬 거버넌스는 지역사회의 문제를 지역공동체 구성원들이 지속적인 상호작용을 통하여 상호 협력적으로 해결해 나가는 것을 의미한다. 로컬 거버넌스를 협력적으로 운영해 나가기 위해서는 지역사회를 구성하고 있는 환경적 여건과 관련된 환경적 요인, 로컬 거버넌스의 구성과 관련된 구조적 요인, 거버넌스 내부의 운영규칙 등 다양한 요인을 고려하여야 한다.
본 연구의 목적은 이러한 문제인식 하에서 갈등유형별 협력적 로컬 거버넌스의 구축방안을 모색하는 것이다. 이를 위하여 먼저 로컬 거버넌스에 관련된 기존의 연구문헌들을 검토해 보고 협력적 로컬 거버넌스의 구축 모형을 제시하 였다. 둘째, 협력적 로컬 거버넌스의 갈등사례를 선정하여 로컬 거버넌스 모형에 적용하여 경험적으로 분석해 보았다. 셋째, 사례분석을 통하여 성공적인 협력적로컬 거버넌스에 영향을 미치는 협력요인을 도출하고, 협력요인을 토대로 협력적 로컬 거버넌스의 구축방안을 제시하였다. 마지막으로 협력적 로컬 거버넌스의 구축을 위한 정책적 과제를 제시하였다
이러한 연구를 위하여 본 연구에서는 갈등유형별로 사례를 선정하였다. 즉, 문제의 성격과 문제의 범위에 따라서 갈등을 네 가지로 유형화 하였다. 문제의 성격을 환경보존과 지역개발로 구분하였고, 문제의 범위는 지방자치단체 내의 문제와 지방자치단체 간의 문제로 구분하여 네 가지로 유형화 하였다. 이러한 유형에 따라 지방자치단체 내에서의 환경보존사례(유형 I)로는 대포천 수질개선사례를 선정하였고, 지방자치단체 간의 환경보존사례(유형 II)로는 안양천 수질개선사례를 선정하였다. 그리고 지방자치단체 내에서의 지역개발사례(유형 III)로는 서울시의 청계천 복원 및 개발사례를 선정하였으며, 지방자치단체 간의 지역개발사례(유형 IV)로는 남양주시와 구리시간의 광역폐기물 시설 설치사례를 선정하여 분석해 보았다. 협력적 로컬 거버넌스에 영향을 미치는 요인으로는 참여성, 투명성, 책임성을 선정하였고, 구체적인 구성 요인으로는 이해 당사자의 적극적인 참여, 공동문제해결기제의 활용, 적극적인 홍보 및 정보제공, 절차적 정당성의 확보, 명확한 역할 및 책임 설정, 상시적 감시장치의 활용, 그리고 공정한 보상체계를 활용 등 7가지를 제시하였고, 이러한 요인들을 각 사례에 적용하여 분석하였다.
이러한 분석틀을 토대로 먼저 사례분석을 종합하여 갈등유형별 갈등의 원인과 갈등유형별 로컬 거버넌스의 과정에 영향을 미치는 요인을 도출해 보았다. 갈등의 주요 원인을 보면 유형별로 갈등의 원인이 상이하게 나타났다. 네 가지사례의 분석에서 도출된 갈등유형별 협력적 로컬 거버넌스의 요인을 비교해 보면, 공통적으로 발견된 요인으로는 이해관계자 참여, 공동문제해결기제의 활용, 적극적인 홍보 및 정보제공, 보상체계의 확립 등의 요인이 영향을 미치는 것으로 나타났다. 그리고 유형별로 상이한 요인으로는 환경보존 사례(유형,I, 유형 II)는 명확한 역할 설정과 상시적인 감시장치의 활용이 영향을 미치는 요인으로 나타났다. 그리고 지방자치단체 내 지역개발 사례(유형 III)에서는 감시장치의 활용은 영향을 미치지 않는 반면 절차적 정당성의 확보가 중요한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 마지막으로 지방자치단체간 지역개발 사례(유형 IV)에서는 이해 당사자간 명확한 역할 설정이 영향을 미치지 않은 반면 감시장치의 활용이 영향을 미치는 것으로 나타났다.
이러한 갈등사례에 대한 분석을 토대로 협력적 로컬 거번넌스의 구축방안을 제시하였다. 협력적 로컬 거버넌스의 요인 중 참여성과 관련된 확보방안으로는 실질적인 주민참여의 보장, 참여적 의사결정기법의 활용, 이해당사자간 합의형성 기제의 활용을 제시하였다. 로컬 거버넌스의 요인 중 투명성 확보 방안으로는 적극적인 홍보 및 정보제공, 사업추진과정에서의 절차적 합리성 제고를 제시 하였다. 마지막으로 로컬 거버넌스의 요인 중 책임성 확보방안으로는 효율적인 행정협조체계 구축, 합리적인 보상시스템의 구축, 그리고 전문지식과 상식의 조화를 제시하였다.
마지막으로 갈등의 성격과 로컬 거버넌스의 협력요인에 대한 분석을 토대로협력적 로컬 거버넌스를 통한 갈등관리를 위해 필요한 정책적 과제를 제시하였다. 정책적 과제로는 인식 프레임의 변화를 통한 갈등해결방식, 자발적인 협약을 통한 갈등해결방식, 공개모집을 통한 갈등해결방식, 그리고 객관적인 제3자를 통한 갈등해결방식을 제안하였다. 갈등의 성격과 갈등의 주체, 그리고 갈등 상황에 따라 이러한 갈등해결방식들을 적절히 결합하여 활용한다면 지역갈등을 예방하고 해결하는데 도움을 줄 것이라는 점을 강조하였다.
본 연구는 지역갈등이 빈번하게 발생하고 있는 현 시점에서 지역갈등을 대상으로 다양한 갈등 사례를 분석하였다는데 의미가 있다. 특히 협력적 로컬 거버넌스의 모형을 제시하고, 이러한 모형을 성공적인 사례에 적용시켜 봄으로써 실제 갈등의 예방 및 해결에 필요한 요인을 도출하였다는데 의미가 있다. 따라서 본 연구는 다음과 같은 함의를 지닌다. 먼저 특정 지역 내에서 발생하는 문제의 해결은 직접적인 정부의 개입보다 직접적인 이해관계를 가진 당사자들이 스스로 참여하여 해결해 나갈 수 있도록 유도하는 것이 보다 효과적일 수 있다는 점이다. 이 점에서 향후 정부의 거버넌스(governance)에 커다란 변화 가능성을 제시하였다.
둘째, 지역갈등을 관리함에 있어서 직접적으로 이해관계를 가진 지역주민의 이해를 명확하게 인지하고 지역주민들의 이해를 보장해 줄 수 있는 공정한 유인기제를 강구해야 한다는 것이다. 갈등 문제는 규범적인 주장과 설득이나 강제적인 규제 및 통제만으로는 한계가 있다. 따라서 지역주민들이 스스로 지역의 사업추진 과정에 적극적으로 참여하고 지방자치단체의 사업에 협조적일 때 오히려 자신들의 이해관계를 충족시킬 수 있다는 인식을 가지게 할 필요가 있다. 이를 위해서는 이해 당사자들에게 역할을 부여하고 자신들에게 주어진 역할과 책임을 다할 때 자신들에게 이익이 돌아온다는 긍정적인 선례를 남겨야 하며, 이는 적절한 감시장치와 공정한 보상체계가 수립되어야 가능하다는 것이다.
마지막으로, 갈등의 효율적인 관리는 정부와 주민간의 상호신뢰가 중요하다는 것이다. 본 연구의 사례분석에서 볼 수 있는 바와 같이 지역주민과 지방자치 단체 또는 지방자치단체간 상호신뢰가 형성될 때 자발적으로 협조를 하게 된다는 것이다. 따라서 지역간 또는 이해단사자간 이해관계가 높은 갈등의 경우 중앙에서 획일적으로 관리하기 보다는 지역 공동체의 자발성과 자율성을 조장하고 인정해 줄 때 지방자치단체간 또는 지방자치단체와 주민간 신뢰를 높여준다는 것이다. 그리고 상호신뢰는 사업이나 정책의 추진과정에서 절차적 정당성과 합리성을 확보하여야 한다는 점을 기억해야 할 것이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Together with a complete execution of local self-government system, the conflicts of the interested parties surrounding local government initiated polices have been diversified and complicated. This study explores the strategies to establish cooperate local governance to successfully manage the conflicts triggered by the public polices came into effect in the local government bodies. In doing so, we in the study identified the factors to have an effect upon the construction of local governance to cope with the conflicts of the interested parties on the basis of literature review; the participation of the interested parties, the use of collective action problem solving mechanism, the publicity and information offering activities, the creations of roles and responsibilities of the involved interested parties, the assurance of procedural legitimacy in the corresponding public polices, and the applications of the monitoring and reward systems.
Then we analyzed how the identified factors have an impact on the establishment of cooperative local governance focused on the water pollution prevention programs of the Daepo creek and the Anyang creek, the Cheongye creek restoration program driven by Seoul city, and the disposal of waste matter under the control of Gury city and Namyangju city. The analysis shows that the inducement of voluntary participation of the interested parties is effectual in constructing cooperative local governance to handle the conflicts. The analysis also informs us that the creations of clear roles and responsibilities of the involved actors and the applications of pertinent monitoring and reward systems are important in building up the local governance to effectively deal with the conflicts touched off the public polices put into effect in the local governments.
This study implies following meanings. First, the management of conflicts with residents in a designated region could be more efficient by leading residents to participate voluntarily and solve the problems. This hints a big change of government governance in the future. Secondly, the management of local conflict can be solved by using a leading base which can help residents recognize and secure their direct interests. There is a certain limit to solve conflict just with the normative position and persuasion or the compulsory regulation and control. Therefore, the recognition that on the contrary residents' voluntary participation and cooperation through the process of planning local projects can meet their interests, is needed. Lastly, the mutual trust between government and residents plays an important role for the efficient conflict management. The four cases show that the mutual trust between residents and local government can get voluntary cooperation from residents. In conclusion, in the cases of conflict related to residents' high interests in a designated region, the encouragement and recognition of the local communities' spontaneousness and autonomy heighten the mutual trust between government and residents more than the uniform management of the central government.